《北京市残疾预防行动计划（2017-2020年）》解读
◎ 康复部
本文从起草背景、起草过程、主要特色、主要行动、保障措施五个方面，解读《北京市残疾预防行动计划》，以下简称“《行动计划》”。
第一方面，关于起草背景
“残疾预防是成本最低、效果最好的社会战略”。2016年8月25日，国务院办公厅下发了《关于印发国家残疾预防行动计划（2016-2020年）的通知》，明确了我国“十三五”期间残疾预防工作的主要目标和任务措施。2017年2月27日，国务院公布《残疾预防和残疾人康复条例》，从制度层面促进我国残疾预防和残疾人康复事业持续健康发展。
从北京实际看，尽管这些年来，在预防并控制残疾发生发展方面取得不小成绩，但伴随着人口老龄化加剧、新型城镇化加快、生态环境压力持续加大，本市进入残疾人口规模增大、结构变动、风险提高的关键时期，残疾预防形势依旧严峻。一方面，遗传性、先天性残疾有待进一步控制，慢性病、精神障碍、意外伤害等致残风险在显著增加，残疾现患率、发生率处于较高水平；另一方面，残疾预防知识缺乏、预防体系不健全、工作机制不完善等问题还比较突出。迫切需要按照国家部署要求，结合本市实际，制定残疾预防领域的专项政策文件，统筹推进全市残疾预防工作，最大限度减轻残疾、消除残疾，更好地推动健康北京建设，以全面健康成就全民小康。
第二方面，关于起草过程
按照市领导指示精神，市残联牵头成立了《行动计划》起草小组，在市政府残工委的领导下，承担起草工作。起草小组在钻深、吃透《残疾预防和残疾人康复条例》和《国家残疾预防行动计划（2016-2020年）》精神基础上，结合本市实际，深入调研本市残疾预防工作重点，认真做好16个市有关部门规划、计划、方案等文件资料的消化吸收，将残疾预防工作融入各部门职责，起草形成了《行动计划》征求意见稿。之后，征求了34个市有关部门意见，并与市卫生计生委、市财政局就重点政策项目进行了多轮研究，采纳吸收各方面意见、建议50多条。今年5月16日，经市政府同意后，由市政府残工委印发实施。
第三方面，关于主要特色
《行动计划》在总体把握上，既坚持贯彻国家精神，又立足北京实际因地制宜，突出了以下特色：
（一）突出首善定位。以首善意识、首善标准、首善高度，针对主要致残因素提出更实的干预举措和更高的工作指标，与国家文件相比，新增指标13项，提高指标标准的9项，切实提升首都市民的健康福祉，为创建国际一流的和谐宜居之都提供有力保障。
（二）突出三级联防。针对实际工作中三级预防不平衡，较为强调二级的伤病干预，相对忽视一级的致残因素预防和三级的残障程度控制的实际，强调“三级预防并重”的行动策略，采取一系列措施，提高全行业、全人群、全周期残疾风险综合防控能力。
（三）突出科技引领。发挥北京作为全国科技创新中心的多方面优势，基于大部分残疾是可防可控的这一事实，利用现代医学科技为预防残疾提供技术支持；推行互联网+服务，加强标准、人才、学科建设、信息共享和行业管理，提升工作科技含量。
（四）突出保障先行。立足北京经济社会发展水平，按照“普惠性保障、普及性服务”思路，构建覆盖全生命周期的残疾人康复服务保障体系；加大对儿童、老年人、精神障碍患者、罕见病患者等特殊困难群体的综合保障力度，重点干预更加聚焦而具体。
（五）突出监督落实。建立强有力的组织机制、全方位的投入机制和多领域的协作机制，明确各级政府、各级政府残工委、各有关部门、各级残联在推进残疾预防工作中的职责，重点干预项目做到有目标、有措施、有保障、有组织，确保文件落地。
第四方面，关于主要行动
《行动计划》基本参照《国家行动计划》的体例框架，针对遗传、发育、外伤、疾病、环境、行为等致残危险因素，提出了2017-2020年期间，本市推进残疾预防工作的4大重要领域，明确了17个方面的有效措施。由于本市已经基本消灭了地方病，在预防措施部分不再涉及地方病内容。
（一）有效控制出生缺陷和发育障碍致残。不同年龄人口面临不同的致残风险。先天性残疾发生的高危年龄主要在婴幼儿和儿童时期。《行动计划》从婚前孕前健康保健服务、产前筛查诊断、新生儿疾病筛查、儿童残疾筛查干预四个方面，预防先天性残疾。充分发挥科技引领优势，与国家相比，新增指标6项，分别是：婚前医学检查率达到50%，孕妇增补叶酸比例达到80%、新生儿听力筛查率达到95%、新生儿遗传代谢性疾病筛查率达到98%、1-6岁儿童听力筛查率达到90%，以及0-1岁儿童神经心理发育筛查率，要求达到85%。提高指标标准的有3项，分别是：孕前健康检查率从国家要求的80%提高到85%，产前筛查率，根据我市实际，用的是孕产妇系统服务率，从国家要求的60%提高到97%，儿童残疾筛查覆盖率，从国家要求的85%提高到90%。另外，《行动计划》突出儿童优先原则，将0-6岁儿童残疾筛查纳入工作常规，健全儿童残疾报告制度，实施残疾儿童免费康复政策，建立个案管理系统，实现儿童残疾从发生、发现到干预、康复的闭环管理。
（二）着力减少疾病致残。与全国情况一致，本市致残因素以后天获得性残疾为主，占74.67%。有别于先天性残疾，不同类型的获得性残疾的高危年龄并不一致。学龄期以非传染病和意外伤害致残为主；劳动年龄段要重点防范意外伤害致残；中老年阶段重点防范慢性病、意外伤害。针对这一特点，需要坚持关口前移，在生命不同时期，确立不同的策略和重点，实施残疾的终生预防。
在疾病预防方面，分传染病、慢性病、精神疾病三个方面予以推进。在传染病防控上，本市提高了目标人群免疫规划接种率，从国家要求的90%提高到95%，并率先引入疫苗预防接种异常反应商业保险补偿机制，做到“发现一起，处理一起”。在慢性病防控上，强调完善以社区为基础的慢性病防控网络，推行社区医生签约服务，将社区对高血压和糖尿病患者的规范化诊疗管理率，从国家要求的60%提高到80%。《行动计划》强化对精神障碍患者的治疗、管理。增加了精神分裂症治疗率达到80%这一新指标，将登记在册的严重精神障碍患者管理率从国家要求的80%提高到85%。加强精神障碍康复服务，到2020年，实现全市所有精神专科医疗机构康复服务全覆盖，各区建立健全医疗康复和社区康复相衔接的服务机制，街道乡镇均至少建立一所精神残疾人日间康复照料站，在册患者接受社区精神康复服务率达60%以上。此外，针对需求实际，提出了试点试行精神病人免费服药实物保障和货币补贴两种方式并举。
（三）努力减少伤害致残。《行动计划》坚持多措并举，预防安全事故、交通事故、自然灾害发生，将单位地区生产总值生产安全事故死亡率累计下降从国家要求的10%提高到20%。建立京内外重点食品供应基地溯源系统，健全食品药品监管网络。完善区域联防联控协作机制，深化大气污染治理。深入落实《水污染防治行动计划》，加强饮用水污染治理。健全灾害监测和预警预报系统，增强防灾减灾能力。引导实施0-3岁婴幼儿意外伤害保险，推进社区、家庭适老、适残改造，减少儿童意外伤害、老年人跌倒致残。
（四）显著改善康复服务。受经济社会发展水平制约，从全国层面看，各地对残疾人的康复服务保障能力差异较大，因此，《国家行动计划》在残疾人康复领域强调的是基本性、救助性的制度创建。相比之下，随着康复医疗服务体系的加快建设和医药卫生体制改革的加快推进，随着非医疗康复服务与辅助器具保障政策的不断完善，在第三级预防也即残疾人康复领域，本市已经基本具备提供普惠性保障、普及性服务的基础和支撑。据此，《行动计划》围绕“人人享有基本康复服务”目标，从康复服务体系构建和康复保障能力提升两个方面，着力显著改善康复服务。
一是完善康复医疗服务体系。构建以综合医院康复医学科、康复医院、基层医疗卫生机构共同组成的连续性康复医疗服务体系；加强康复医学科建设，到2020年，实现三级综合医院康复医学科设置达100%；推进康复医疗服务价格改革，将更多医疗康复项目纳入医保范围，百万人口白内障复明手术率达到2500，高于国家要求的百万分之2000。
二是提升非医疗康复服务水平。制定残疾人基本康复服务目录，建立康复服务需求评估制度，实施精准康复服务行动，构建覆盖婴幼儿、儿童少年、青壮年、老年的全生命周期康复服务补贴体系，普及开展以社区为基础、机构为骨干、家庭为依托的非医疗康复服务。建立专业康复机构对社区、家庭康复服务指导支持的机制，完善服务标准规范，加强行业管理与监督，提升服务质量。积极应用“互联网+”技术，提升康复服务及管理信息化水平，到2020年，全面实现康复服务及管理智能化。
三是推广辅助器具服务。完善残疾人辅助器具补贴制度，推行“互联网+辅助器具服务”模式，建立辅助器具研发生产与残疾人康复、教育、就业等需求融合发展机制，到2020年，有需求的残疾人基本辅助器具适配率达到100%。提升辅助器具产品、服务、人才、机构的标准化、规范化水平，鼓励社会力量参与辅助器具研发、销售和租赁服务，促进辅助器具产业繁荣发展。
四是着力改善无障碍环境和服务。推进政府机关、公共服务、公共交通、社区等场所、设施的无障碍改造，推进政府网站无障碍建设，推动残疾人无障碍就医、求学、就业与出行，让广大残疾人学习、工作、生活更加舒心、更加便捷、更加安全。
第五方面，关于保障措施
《行动计划》从加强组织领导、健全法规政策、完善服务体系、优化支持政策、加强科学研究、加强宣传教育等6个方面来切实保障残疾预防工作的顺利落实。
在加强组织领导方面，建立由市政府残工委统筹领导的综合性、跨部门残疾预防工作机制，有序推进全市残疾预防工作。
在健全法规政策方面，要求加强残疾预防重点领域立法，完善技术规范、标准，建立以政府为主导的残疾预防工作投入机制。
在完善服务体系方面，要求以基层为重点，改善设施条件，加强队伍建设，提高服务能力，进一步完善残疾预防服务体系。
在优化政策支持方面，鼓励社会力量支持、参与残疾预防工作，完善相关保险产品，提高残疾预防服务供给能力和效率。
在加强科学研究方面，充分发挥资源优势，加强残疾预防领域的横向联系与合作交流，建立社会化、多领域的残疾预防信息化平台，提升残疾预防大数据利用能力。
在加强宣传教育方面，强调普及宣传与重点教育相结合，深入开展丰富多样的健康促进活动，引导市民全面提升健康意识。
下一步，市政府残疾人工作委员将根据任务清单，按部门、按分工、按年度、按节点对各区、各部门落实情况开展督导检查，加大工作推进力度，定期以白皮书等形式通报本市残疾预防工作进展情况，2020年实施终期检查。各区政府残疾人工作委员会定期向市政府残疾人工作委员会报告行动计划实施情况，落实一批重点干预项目，负责做好本地的督导检查。