对山区残疾人工作的调查与思考
◎ 赵国先
为了全面了解山区残疾人工作开展情况和山区残疾人的生存状况，进一步加强山区残疾人工作，改善提高山区残疾人的生存状况和质量，促进全区的和谐发展，2010年，我们对山区残疾人工作进行了一次深入调研，根据调研基本情况，我们深入分析，对做好山区残疾人工作有了一些思考和建议。
调研基本情况
房山区共有山区乡镇8个，辖101个行政村，286个自然村。乡镇包括河北镇、佛子庄乡、南窖乡、史家营乡、大安山乡、霞云岭乡、蒲洼乡和十渡镇，总面积918平方公里，占全区总面积的46%（全区共有24个街道、乡镇）；总人口93436人，占全区总人口的11%。其中残疾人总数4443人，占山区总人口的5%。“十一五”以后，随着全面建设小康社会，建设和谐社会步伐的加快，山区残疾人事业也开始起步，残疾人康复、就业、扶贫及基层组织建设等各项工作都有了长足的发展。截止到2010年11月，山区8个乡镇共建立以残疾人康复训练站、辅具站、扶贫助残基地11家为主的残疾人服务设施22处，101个行政村成立了村级残协，849名残疾人实现了稳定就业，3479人享受了农村低保，98%的残疾人免费加入了农村合作医疗，无业重残人员均享受了重残补助。山区残疾人年人均收入达到了2040元，比“十一五”初期的2002年人均增加了近300多元。但是，与全区其它16个平原乡镇相比，无论是残疾人工作整体开展水平，还是残疾人整体生存状况，都还存在很大差距。如何提升山区残疾人工作的水平，改善提高山区残疾人的生存质量，促进全区残疾人事业的均衡发展，推进和谐房山的建设步伐，就成为摆在我们面前一个亟待解决的问题。
山区残疾人工作存在的差距与成因
（一）受自身条件限制，山区残疾人生存状况不容乐观。
由于自身的残疾和各方面功能障碍，残疾人在客观自然条件相对较差的山区，生存困难较多，在就业、教育和生活水平等方面，与健全人或平原地区的残疾人相比，都有较大差距，他们的状况可以概括为“两高三低”。
“两高”：一是老年残疾人所占比例高。八个山区乡镇60岁以上老年残疾人达到1526人，占山区残疾人总数的34%，高于全区老年残疾人平均比例5个百分点。与全社会平均老龄化程度比，差距就更大。在老龄化问题日益突出的今天，残疾人老龄化，特别是山区残疾人老龄化程度的加重，势必带来残疾人生活质量的降低。二是重度残疾人所占比列高。据统计，8个山区乡镇现有各类重度残疾人1443人，占残疾人总数的33%。在这些重度残疾人中，就业年龄段内的重残人982人，占重残人总数的68%。重残人的比重高，其带来的问题，比老龄残疾人还要多，不仅影响着残疾人整体的生活水平，也直接影响着所在家庭的生活质量和水平。
“三低”：一是山区残疾人就业率低。8个山区乡镇在劳动年龄段内的残疾人共2685人，除去982名重残人员（丧失劳动能力）外，尚有1703名残疾人。在这些有劳动能力的轻度残疾人中，实现就业的有849人，占49.8%。而这些“就业”的残疾人，与真正意义上的就业有很大差距，他们大多数是从事种养业，有的担任护林员，保洁员或从事一些力所能及的工作，收入水平很低。二是文化素质低。山区残疾人的文化水平基本在初中或初中以下，老年残疾人中文化程度为小学和文盲的比例达到90%以上。特别值得说明的，在现有56名6至15岁的残疾人儿童少年中，只有27人在校随班就读或接受特殊教育，残疾儿童少年接受九年义务教育率仅达到48%，一半以上的残疾儿童少年由于自身原因或家庭原因无法实现“上学梦”。接受教育的严重不足，以及山区封闭的自然条件，使得山区残疾人在整体上呈现文化水平低，素质能力低的状况。三是平均收入水平低。据初步统计，8个山区乡镇残疾人的年人均收入仅为1720元，低于全区农村人均的低保线。从享受低保的情况看，残疾人所占比例高，也说明残疾人群体收入水平低，生活困难。8个山区乡镇中有1160名残疾人享受低保，占残疾人总数的26%。
从以上“两高三低”的情况不难看出，山区残疾人老龄化比例高，重残人多，文化水平低，就业率低，收入水平低，就决定了残疾人整体生活水平低下，整体生存质量、生活状况很不乐观。
（二）受客观条件限制，山区残疾人工作开展难度较大。
从山区的客观情况看，存在着交通不便、人口居住分散、信息交流相对闭塞、公共服务设施相对较少的问题，这就在两个方面造成山区开展残疾人工作有很大难度：
一是乡村两级残疾人组织在开展工作中有一定困难。由于山区乡镇地域广阔，自然村落较多，残疾人居住分散，造成了乡村两级残疾人工作者在工作中费时费力，效率较低。如：乡镇负责残联工作的办事人员下乡入户，受机关公务车辆少的限制，本身下村的时间就少，即使是下到村里，也没有多少时间走访残疾人家庭。各村的残疾人专职委员本身应入户调查残疾人的各种需求和情况，向残疾人宣传各项政策，但由于自身有残疾，让他们去各自然村或到一些居住在坡上的残疾人家庭入户有困难，因此有的就放弃了，使一些工作任务无法得到落实。
二是残疾人行动不便使一些工作难于开展。由于山区残疾人出行不方便，使一些残疾人常年蜗居在家中，走不出家门。如:山区的康复工作，很多残疾人有康复需求，但山区的康复站都设在乡卫生院或乡政府所在地，残疾人要想去康复站训练，出行不便成为一大难题，即便居住在公路旁的残疾人，受公交车辆少的限制，出行也很不方便。而山区乡镇卫生院的医务人员数量本身就少，送康复上门基本不可行，这就使山区的残疾人康复工作很难开展。
（三）受产业结构调整影响，山区残疾人就业增收途径变窄。
房山区8个山区乡镇中，有6个乡镇曾以煤矿、石材开采等矿石行业为重要产业，很多残疾程度较轻的残疾人也以此为生。自山区产业结构调整以来，煤矿等开采业基本停业，原来以矿为生的残疾人失去了就业岗位。以大安山乡为例，在煤矿关闭以前，全乡有40多名轻度残疾人在煤矿就业，主要是负责窑口记数，看煤场，做炮工等。矿山关闭后，这些残疾人全部失业。由于自身整体素质低，缺乏技能，很难实现新的就业，这些曾在矿山工作的残疾人目前大部分失业在家。
（四）受多种因素影响，山区残疾人事业投入不够，为残疾人服务的设施明显不足。
近几年来，各级政府对残疾人事业的投入不断增加，残疾人服务设施的建设也越来越多，到目前为止，全区有各类残疾人服务设施180余处，其中仅康复站就达到120家。但由于种种原因，山区的残疾人服务设施却数量很少。全区8个山区乡镇，仍有3个乡镇没建温馨家园，每个乡仅有一处康复站和一个辅具供应站，与全区平均水平相差很大，无法满足残疾人的需求。造成山区投入少的原因：一是山区乡镇财力弱，无力投入；二是对山区残疾人工作重视不够；三是山区条件差，设施投入使用率低，外界投入没有积极性。
（五）受政策等因素限制，山区残疾人组织建设严重滞后。
2003年，市委组织部、市编办等五部门联合下发了《关于加强乡镇残疾人组织建设的意见》，规定总人口在3万人以上，残疾人在1000人以上的乡镇可以设立专职残联理事长。按此规定，当时全区8个山区乡镇，除河北镇符合条件配备了专职理事长外，其余7个乡镇均由于总人口不足3万，或残疾人总数不足千人，不能配备专职理事长。同时，由于山区乡镇人员机构编制数量相对较少，使这些乡镇普遍存在一人多职、一室多职的情况，即一个乡镇干部要同时担任几个部门的工作，一个科室要行使多个科室的职能。残联的工作，在山区乡镇一般是安排在社会事务科或社保所。这些科室一般人数为2–3人，但却同时负责民政、社保、老龄、红十字会、农村合作医疗、劳动就业等多项工作。人员少，部门任务多，使得他们在开展残疾人工作时，缺少足够的精力和时间，严重地影响了山区残疾人工作的开展。
在村级残协组织建设上，同样存在着人员素质能力低，不适应山区农村残疾人工作的情况。2006年底，市残联等部门联合发文，部署了农村残疾人专职委员的选聘工作，其中硬性规定农村残协专职委员应为残疾人。2007年，山区各乡镇农村普遍配备了专职委员，但这些专职委员的文化程度多数为初中，低的仅为小学。同时，由于这些专职委员本身为残疾人，在地域广阔、居住分散、道路交通不便的农村，让他们走村入户开展工作困难很多。如：某村的专职委员，本人患小儿麻痹后遗症，走路较困难。2009年区残联开展个性化服务活动，要求专职委员入户调查残疾人需求，填写联系卡、服务手册。这个专职委员仅完成了12户的调查任务，占应入户的66.6%，而且由于文化水平低，一卡一册填写极不规范，需求调查很不全面。像这种情况在山区农村不在少数，直接影响了全区残疾人需求调查的准确性。
对策与建议
山区残疾人工作是全区残疾人工作的重要组成部分，山区残疾人工作开展得如何，山区残疾人生存状况能否得到明显的改善，事关全区残疾人事业的全面、均衡、协调发展，事关全区社会的和谐、进步和稳定。各级领导和有关部门要从贯彻落实科学发展观，推进经济社会协调发展的高度，充分认识做好山区残疾人工作，是构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的必然要求和具体体现，不断增强做好山区残疾人工作的紧迫感和责任感。
（一）加强山区乡镇、村两级残疾人组织建设，增强为残疾人服务的能力。
认真落实北京市残联基层残疾人组织工作会议精神，努力实现山区乡镇残联在机构、人员建设上的突破。每个山区乡镇配备一名理事长和2至3名工作人员，专职从事残疾人工作，工资待遇与乡镇机关在职人员基本相当。根据山区农村的现状，结合村级残协换届工作，重新选聘村级残协专职委员，选聘范围放宽，以适应山区工作的实际。在具体操作中，可根据实际情况，优先考虑能胜任工作的残疾人，优先考虑残疾人亲友，还可以让热爱残疾人事业的健全人担任专职委员，其工资待遇，应与当地村委会其他干部一致。
（二）加强投入力度，加强服务设施建设，提高为残疾人服务的水平。
按照残疾人的实际需求，在关系残疾人就业、康复、教育、出行等方面加大必要的投入，建设必要的服务设施，使残疾人得到更多的服务。一是在乡镇政府所在地和残疾人居住较为集中、规模较大的中心村，依托医疗卫生机构建立一批康复站点，开展残疾人康复训练工作。二是为乡镇残联配备的助残专用车，一定要做到专车专用，服务于残疾人。三是根据实际条件建设残疾人康复就业多种功能于一体的残疾人温馨家园以及扶贫助残就业基地，解决山区残疾人就业增收等问题。
（三）加强教育培训，提高山区残疾人整体素质。
改善山区残疾人生存状况，提高其自身素质是根本。一要加强对山区残疾人的“自强、自立、自爱、自尊”意识的教育，向他们宣传各行各业残疾人自强典型，提高他们的觉悟，克服等、靠、要的依赖思想，正视自己，奋发图强，努力做自食其力、为社会做贡献的劳动者。二是要有针对性地加强残疾人文化教育和技能培训。教育部门要将残疾儿童义务教育作为普及九年教育工作的重点，确保残疾儿童的入学率。对确实不能走入校门的残疾儿童采取“送教上门”的办法，使每一个有能力接受教育的残疾儿童都能学到文化知识。政府的农业、劳动保障等部门要将山区残疾人的职业技能、实用技术培训纳入各自的工作范畴，根据每个残疾人的实际情况，有针对性地进行职业技术培训。同时，政府有关部门要制定政策，鼓励用工单位开展面向山区残疾人的定向、定单培训，以及定向就业。三要推进农村文化基础设施建设，鼓励残疾人参加农村文化活动。对贫困残疾人的电视入户、报纸入户、电话入户等方面予以必要的扶助。四要加强残疾人的法制教育，提高他们遵纪守法的自觉性，懂得运用法律维护自身的合法权益。
（四）实行特惠政策，加大对山区残疾人的扶持保障力度。
在全面落实现有各项扶助残疾人政策的基础上，对山区残疾人，特别是对贫困山区残疾人应给予更加优惠的政策。当前要着力在以下几个方面实现突破：一是努力满足残疾人的康复需求，将山区残疾人康复经费定额列入区、乡财政预算，将山区残疾人的精神病免费服药、免费入住精神病院、白内障复明、假肢安装、聋儿电子耳蜗、佩戴助听器等立竿见影的康复项目纳入到各级政府为民办实事之中，予以全面救助；对山区残疾人实行特殊的大病救助制度，救助额度要高于现定标准，保证山区残疾人，特别是贫困残疾人不因没钱看不了病；农村合作医疗报销制度要将山区残疾人的报销比例适当提高，并将残疾人康复项目纳入其报销范围。二是积极推进山区残疾人稳定就业，稳定其收入来源，整合利用扶贫、科技等部门的资金和残疾人就业保障金，建立山区残疾人发展生产扶持资金和以奖代补资金，对那些有生产项目、有技术、有创业意愿的山村残疾人予以扶持和奖励，以促进山区残疾人发展生产，增加收入。三是完善健全山区残疾人生活保障措施。对山区残疾人在实现低保“应保尽保”的基础上，再实施有针对性的分类施保。从福利彩票公益金，扶贫资金、残疾人就业保障金中各提取一定资金建立山区贫困残疾人救助基金，对重残、老残、一户多残等特困户在低保基础上再给予一定的生活补贴；要建立面向山区低保边缘残疾人群体的临时救助制度，从财政资金、福利彩票公益金、扶贫资金和残疾人就业保障金中拿出部分资金专门用于解决低保边缘残疾人户和其它特困残疾人的临时救助问题。
此外，对山区残疾人的居住、出行、越冬取暖等问题，也要认真给予解决，危房改造的补贴标准要高于现行标准，对贫困残疾人家庭取暖用煤给予定额免费供应。对有需求的残疾人家庭免费进行无障碍改造，切实解决山区残疾人生活中的各种困难，改善山区残疾人的生存状况，提高其生活质量和水平。