以需求为导向　建立和完善残疾人托养服务体系

◎ 吴学文

　　根据2007年全国残疾人托养工作会议精神，北京市逐步加强了残疾人托养工作。特别是中央7号文件和国办19号文件下发后，为进一步发展残疾人事业奠定了政策法规基础，明确了残疾人服务体系的建设方向。北京市开展残疾人托养服务工作的情况，主要体现在以下几个方面：

　　一、我市开展残疾人托养工作的总体思路和目标
　　我市残疾人托养工作的总体思路是：坚持政府主导、社会参与、资源共享的原则，逐步建立和发展以居家护养为主，社区照料为辅、机构托养为托底的多样化服务体系。
　　2009年6月，北京市委、市政府发布了《关于促进残疾人事业发展的实施意见》，将残疾人托养服务列为加快残疾人服务体系建设的重要内容，提出了“到2015年，通过拓展机构托养服务、社区综合服务和居家助残服务，实现全市生活不能自理的重度残疾人照料、养护服务全覆盖”的目标。为适应首都人口老龄化的发展趋势和残疾人事业发展的需要，去年底，我市编制了《养老设施专项规划》。《专项规划》站在建设宜居城市、世界城市的高度，将残疾人托养纳入全市基本公共服务建设的大局中统筹考虑，提出，到2020年，全市建设养老床位16～18万张，其中2万张床位用于解决59岁以下残疾人的托养问题。规划还进一步要求残联组织要健全残疾人机构托养服务，制定机构托养服务补贴办法，并与民政部门对老年人入住养老机构补贴政策衔接；通过以奖代补、无障碍改造、人才培养等方式，鼓励和支持社会开展残疾人托养服务。
　　我市残疾人托养服务体系的建设目标是：居家护养需求有服务、费用有补贴；日间照料服务进社区、日托有场所；机构托养政府加社会，托底有保障。具体来说：一是对居家养护的生活不能完全自理的重残人按月给予护理费补贴，大力鼓励和发展一批专业机构为居家养护的残疾人提供助残服务，以减残疾人及其家庭负担、改善和提高他们的生活质量；二是进一步巩固和发展残疾人温馨家园、职业康复劳动和社区服务工作，为精神、智力残疾人及其他有需求的残疾人提供日间照料服务；三是建立以残疾人专业托养机构和养老机构相结合的机构托养服务体系作为托底保障，解决重度残疾人托养“没地方去”和“住不起”的问题。

　　二、我市开展残疾人托养服务的主要做法
　　为全面了解和掌握残疾人需求，以残疾人需求为导向，科学合理地设计托养服务模式，市残联与中国人民大学等科研机构对我市残疾人的整体状况和服务需求进行了深入细致的调研。调研显示，在全市12.5万名持证重残人中，选择居家护养的占64.3%，有8.04万人，选择社区日间照料服务的占17.6%，有2.2万人，选择机构托养服务的占18.1%，有2.26万人，呈现出“311”的需求模式。即5名重残人中，有3人选择居家养护、1人选择社区照料、1人选择机构托养。
　　针对残疾人的这一需求模式，我们着重开展了以下三个方面的工作：
　　一是充分发挥基层优势，完善居家养护服务体系。
　　居家养护是重残人最看重、最主要的托养模式，对家庭和亲情的依赖仍是影响残疾人及其亲属在选择护理服务模式时的最大因素。为此，我市出台了多项政策，如《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，通过为基层组织配置助残服务车、为残疾人进行家庭无障碍改造、发放“小帮手”电子服务器、组建助残服务队伍、发放助残服务卷，以及培育为残疾人提供护养服务的服务商，基本构建起相对完善的残疾人居家养护服务体系。截止到目前，为全市322个街道、乡镇配置了无障碍助残车，建立了3900多个社区、村托老残所，设立了4500多个养老助残小饭桌和2.99万张日间照料床位，招聘了1800多名居家助残服务员，建立了1000多支助残服务队伍，发展了3000多家开展居家助残服务的供应商，为4.1万户残疾人进行了家庭无障碍改造、为7300多名重残人配备了“小帮手”电子服务器、有8.26万名重残人通过助残券享受到了居家助残服务，
同时，我们还要求各区县、街道与乡镇基层残联创造性地开展残疾人居家养护服务。如，朝阳区双井街道采取政府购买服务、社会单位帮扶、专业人员入户服务的模式，为残疾人提供家政料理、日常护理、康复指导等服务，使残疾人足不出户就能享受到良好服务。同时，又利用残疾人自身资源，把具有劳动能力和特长的轻度肢体残疾人组织起来，组建了“残帮残”特助服务队伍，达到了双方相互依托，互助互利的目的。西城区充分发挥社会服务组织在人员、技术等方面的优势，在家政服务、康复训练、生活照料等方面积极为残疾人提供居家助残服务，也取得了良好的效果。
　　二是打造社区综合服务平台，积极开展社区日间照料服务。
　　2008年2月，我市先后下发了《关于进一步加强残疾人温馨家园建设的意见》、《示范残疾人温馨家园创建工作实施方案》等文件，大力推进残疾人温馨家园建设，着力打造社区综合服务平台，为残疾人提供居家助残、日间照料、康复指导等服务，使残疾人既不用远离家门就可以享受到具有专业化水平的服务，也能进一步融入社区、参与社会生活。目前，全市有362家残疾人温馨家园，覆盖了所有街道和乡镇。
　　2007年11月，市残联会同市发改委等7部门联合下发了《关于印发推进本市残疾人职业康复劳动项目发展意见的通知》，并出台了《关于区县残疾人职业康复中心建设有关事宜的通知》、《残疾人职业康复劳动项目资金补助暂行办法》等一系列规范性文件，在资金、场地、设施设备、劳动、康复项目和服务对象等8个方面明确了标准，并对新建残疾人职业康复劳动项目，由市和区县分别按照每个项目10万元的标准给予一次性资金支持；对职业康复劳动按照每名残疾人每月750元的标准给予运行费补助。目前，这一社区综合服务平台的功能正在不断拓展。至今，全市共建立了462个残疾人职业康复劳动项目，安置了1.1万名智力和稳定期精神残疾人参加职业康复劳动，市和区县两级投入达1.65亿元，其中一次性资金投入达4600多万元。
　　三是整合资源、分步实施，大力推进残疾人机构托养服务。
　　首先是整合、利用养老机构资源，尽快解决残疾人托养“没地方去”的问题。目前全市共有养老床位7.08万张，但床位空置率达30%，空置床位2.12万张。尽管老年人和残疾人对托养服务在需求上存在一定差异，但也有一定的共性，而且老年人中残疾人的比例也较高，这是养老机构开展残疾人托养服务的基础。同时，由于建设专门的残疾人托养设施需要有一定的时间。因此，整合、利用养老机构现有资源，是尽快开展残疾人托养服务、解决残疾人托养“没地方去”的一个较为现实的捷径。其次，由于残疾人在护理需求、情感心理、精神文化需求等方面不完全同于老年人，仅仅依靠养老机构不能完全满足残疾人的托养需求，必须大力发展专业化的残疾人托养机构。主要是鼓励社会力量开展残疾人托养服务，同时也考虑规划建设一批示范残疾人托养服务设施，为最困难的残疾人提供托底的托养服务。目前，全市有残疾人服务机构76家，托养残疾人3300人，其中民办机构62家，托养残疾人3000人。养老机构366家，托养残疾人4000人。到“十二五”末，全市残疾人托养床位将达到1.2万张、2020年达到2万张，将能基本满足重度残疾人机构托养的需求。
　　去年底，市残联与市民政局联合印发了《北京市残疾人托养服务试点方案》，市残联对残疾人托养机构和收住59周岁以下残疾人的养老机构按月给予床位费补助，对入住托养机构和养老机构的生活不能自理的残疾人按月给予护理费补助。同时，对试点机构进行无障碍改造或购置残疾人康复设备设施的，根据其开展残疾人托养服务情况，适当给予一次性资金支持。
　　残疾人托养机构的建设已经纳入了本市《养老设施专项规划》，由市发改委分别按照新建机构每张床位1.6万元、改扩建每张床位0.8万元的标准，给予一次性建设资金支持，确保有托养需求的残疾人“有地方去、住得起”。

　　三、开展残疾人托养服务的几点体会
　　通过几年来的探索，我们认识到，要做好残疾人托养工作，必须做到“三个坚持”：
　　一是坚持政府主导、社会参与、资源共享的原则，将残疾人托养工作融入社会发展大局。这样做不仅可以充分利用政府资源，将残疾人服务体系建设纳入公共服务发展大局，也有利于残联组织有效发挥监督和管理职能。
　　二是坚持普惠与重点保障相结合的原则，使残疾人获得实质上的平等。融入大保障，有利于用足、用好、用实政府部门的政策,发挥政策叠加效应。
　　三是坚持社会化的工作模式，积极引入民间力量参与残疾人事业发展。政府不能包办一切，必须组织、动员社会力量，共同做好残疾人托养服务。2009年，市委、市政府明确了市残联“枢纽型”社会组织的职责和功能，使残联在整合社会资源、推进残疾人事业大发展方面，具有了前所未有的优势，这也必然会促进残疾人托养工作的发展。