美国残疾人事务法治化给我们的思考

◎马建华

　　2009年11月8日至28日，北京市残联和西城区残联、海淀区残联4名同志随中国残联第三期领导干部境外培训班，赴美国进行了为期21天的学习培训。通过专家授课、实地考察、座谈交流等形式，较为全面地了解了美国残疾人事务管理模式。美国残疾人事务的法治化给我们留下深刻印象，也引发深入思考。

　　一、法律体系完善

　　法律是经济社会发展的产物，是随着经济社会的发展而发展的。经过200多年的发展，美国已经形成了较为完善的残疾人事务法律体系。目前，美国维护残疾人权益的联邦法律主要有：美国残疾人法案、电讯法、公平住房法、航空运输无障碍法、老年人和残疾人投票无障碍法、国家选民登记法、收容者民权法案、残疾人教育法、康复法、建筑无障碍法等。这些法律保障了残疾人康复、教育、就业、无障碍环境、住房等方面的特殊需求，确保了残疾人在政治权利行使和参与社会生活的过程中，享有与健全人同等的权利，不受歧视。

　　美国残疾人事务法律体系有如下主要特点：一是反对歧视的特色鲜明。如：美国残疾人法禁止在工作场所、各级政府、公共场所、商业设施、交通运输和电讯领域基于对残疾人的歧视，本法同样适用于国会。例如：该法第一条“就业”中规定，禁止在招募、雇佣、晋升、培训、工资、社会活动和其他的就业相关待遇上歧视残疾人，对于因残疾就业遭受歧视的申诉，可以报告任何的美国平等就业机会委员会地区办公室；该法第二条“州和地方政府的行为”中规定，对于政府的政策、实践和程序，除非修订他们会导致政府所提供的服务、项目和行为改变本质，否则应做出合理的修订，以避免对残疾人的歧视。关于侵犯第二条的申诉应自歧视发生之日起180天内报到美国司法部；该法第二条“公共交通”中规定，公共交通部门不可以在提供服务时歧视残疾人士；该法第三条“公共机构设施”中规定，公共机构必须遵循基本的无歧视的要求，禁止排斥、隔离和不平等对待。其他各项法律也对禁止歧视残疾人做出了明确规定。二是法律规定具体细致，操作性强。所有涉及残疾人事务的法律都规定得极其具体，细致到现实中任何不当行为均可以在法律文本中找到处罚依据，一目了然，便于操作，这与我国某些笼统的法律规定形成鲜明对照。如：美国残疾人法第一条“就业”中规定，在录用残疾人之前，雇主不得询问残疾人的残疾情况，雇主要为符合资格但在其他方面有身体机能或精神上限制的残障个人提供合适的装置，除非这些装置会给雇主造成不适当的困难；该法第二条“州和地方政府的行为”中要求州和地方政府给予残疾人平等的机会，从政府的项目、服务和活动（如：公共教育、就业、交通、娱乐、健康照顾、社会服务、法院、选举和城镇会议）中受益。州或当地政府新建或改造的建筑物，必须符合特定的建筑标准。政府必须为在缺乏无障碍设施的建筑物中提供的服务项目重新选址，或者改造旧建筑，使之无障碍。政府还应能和听力、视力和言语残疾的个体有效交流。公平住房法要求住房设施的物主在住房政策和操作上制定合理的针对残疾人的例外原则，以给予残疾人平等的住房机会。如房东的“无宠物”政策可以被要求设定一个例外原则，允许盲人在住处保留导盲犬。法律要求房东允许残疾人租户对公用的空间和私人空间做相关的无障碍改造，房东不被要求支付改造费用。这包括可供轮椅使用的足够宽的门，可以让轮椅使用者操作使用的厨房和卫生间，及其他可适用的特征等等。三是美国联邦法律和各州、县、市法律共同构成残疾人事务法律框架，共同维护残疾人合法权益；四是美国的残疾人事务法律是残疾人团体和残疾人权利运动长期斗争的结果。从20世纪60年代开始，受高涨的民权运动的启发和影响，残疾人权利意识日益觉醒，残疾人权利运动兴起，残疾人开始为争取自身平等的生存和发展机会而斗争。历经近30年的不懈努力，到1990年，终于通过了美国残障国民法。该法集中体现了这种斗争的成果，集中体现了残疾人最关心、最直接、最现实的利益。

　　二、行政执行有力

　　在美国，没有像我国的残疾人联合会这样专门代表、服务、管理残疾人的组织，但是美国却较好地解决了残疾人问题，真正做到了残疾人的事有人管，残疾人的困难有人解决，残疾人的合法权益有人维护。其主要原因：一是残疾人事务完全纳入政府工作职责。残疾人作为美国公民的一般需求，由政府有关部门统筹解决，作为残疾人的特殊需求，由政府专门机构负责。这一机构，在联邦政府是社区服务委员会，在各州、县、市是残疾人工作办公室。二是健全的行政法制确保了行政高效率。健全的行政法制，确保了政府行政权力的有限性和公共利益的最大化。当政府执行不力时，残疾人可以依法提起行政诉讼。法院一旦判决政府部门败诉，政府部门就要支付巨额的惩罚性赔偿。因此，健全的行政法制的制约监督是高效行政的保证。三是发达的社会中介机构和非营利组织有效保证了对残疾人的服务落到实处。在美国，直接服务残疾人的非营利机构是残疾人独立生活中心。残疾人独立生活中心在全美有300多家，以为残疾人提供辅助性服务，帮助残疾人摆脱禁锢，独立生活为宗旨，为残疾人提供信息咨询、心理辅导、维权等7项服务，工作人员以残疾人为主，要求50%的人员必须经过培训。资金来源以政府拨款和社会捐助为主。这些机构提供的服务成为政府服务的有效补充。

　　三、社会公众助残和法律意识强烈

　　在美培训考察期间，社会公众强烈的助残和法律意识给我们留下深刻印象。在公共停车场，最好位置的停车位是残疾人专用停车位，这些停车位即使空着，也绝无健全人的车辆停在其中。在麦当劳、肯德基等公共餐厅，为残疾人设立了专用就餐位，就餐的健全人自觉不去占用。这一方面反映出美国人较高的文明素养，另一方面也表现出强烈的法律意识，因为他们知道，违反这些法律和规定，要付出高昂的代价。如：将车辆停放残疾人专用停车位将被处以250美元罚款。更为严重的是，受到处罚还将直接影响个人的信誉记录。

 　　四、美国残疾人事务对我们的借鉴意义

　　当前我们正在进行残疾人社会保障体系和服务体系建设。通过在美国的培训考察，深感美国管理残疾人事务的成功经验对于我们搞好“两个体系”建设，抓住新机遇，寻求新突破，实现新发展，颇有借鉴意义。

　　（一）进一步完善残疾人法律法规体系。

　　以残疾人保障法为基础，尽快出台涉及残疾人民生问题的法律法规。在国家制定其他法律中，应增添维护残疾人权益的具体内容，形成较为完善的残疾人权益保障法律法规体系，为残疾人依法维权提供保障。在立法中，条款要详细，可操作性要强。特别要加强与有关部门的协调与配合，加大执法和检查工作力度。

　　（二）社会保障制度化。

　　社会保障程度的高低，固然取决于社会经济发展水平，更在于社会保障的制度安排。美国残疾人事务管理的重要经验之一，就是社会保障制度化。如在美国社会安全制度中，除面向全体社会成员的社会保障制度外，专门面向残疾人的保障制度有：“老年、残疾人及未亡人保险制度”、“残疾人或失去工作能力者的保障福利制度”。这些制度确保了残疾人在享受全体社会成员共同享受的各项保障政策的同时，满足了残疾人的特殊需求。反观我国，残疾人的社会保障，尤其是无业和重度残疾人的社会保障问题，尚未纳入全民社会保障体系，只能由各级残联在力所能及的范围内研究解决。这样势必会造成发展不平衡，地区差异大，残疾人状况差别明显等问题。

　　解决这一问题的根本之道，在于实现社会保障制度化。要将残疾人的一般需求，纳入政府职责和相关规划统筹解决，而不是由残联包揽一切。残联要做好的，首先是加强调查研究，摸清残疾人的底数，了解其实际需求，掌握真实情况，做好基础工作，为领导和有关部门决策提供依据。其次是满足残疾人对康复、特殊教育、无障碍环境等方面的特殊需求，使残疾人平等参与社会生活，与全体人民一道共建和谐社会，共享发展成果。

　　（三）助残服务社会化。

　　广大残疾人生活在基层，残疾人工作的基础在基层。要充分挖掘社会资源，吸收社会力量，支持社会组织为残疾人提供服务。美国残疾人独立生活中心、盲人协会等都是非赢利性的为残疾人提供直接服务的组织，这些组织贴近残疾人，所提供的服务根据残疾人的实际需求灵活多样，务实高效。这种充分发挥社会力量服务社会的模式，有效地弥补了政府服务的缺失，减轻了政府的负担，以较低的成本满足了较大范围内的社会需求。这种运行、管理模式，为我们加强和改进对残疾人的服务提供了有益借鉴。各级残联应加强与社会民间组织的沟通和联系，大力扶植一批民间组织（类似美国残疾人独立生活中心），探索多种形式服务残疾人的新模式。残疾人服务机构建设要明确功能定位和建设标准，以就近就便为残疾人提供切实有效的服务为出发点和落脚点。同时要统筹规划，合理布局，确保在每个街道、乡镇建设一个残疾人服务机构。