关于完善残疾人公共就业服务体系建设的思考

　　◎ 通州区残联理事长 刘景山

　　

　　随着经济社会的发展，残疾人的公共就业服务需求不断增长，当前残疾人公共就业服务严重不足的弊端日益凸显。构建残疾人公共就业服务体系既是残疾人事业发展的需要，也是现代社会文明程度的标志。完善残疾人就业服务体系需要我们从理论到实践对这一问题进行积极的思考和探索。近年来，我们在实践中不断探索和发展具有通州特色的残疾人公共就业服务体系，为实现残疾人就业、维护社会稳定、构建和谐通州起到了重要的促进作用。

　　一、残疾人公共就业服务的基本内涵

　　公共就业服务有广义与狭义之分，广义的公共就业服务是指公共部门为满足公民基本生活与社会发展需求所提供的所有公共就业产品的总称，包括制度形态、物质形态和劳务形态等各种公共就业服务类型。狭义的公共就业服务是政府为促进社会充分就业，以帮扶就业困难群体为重点，面向全体劳动者提供的公益性就业服务，其重要标志是非营利性与非竞争性。根据《就业促进法》的规定，公共就业服务包括为劳动者免费提供就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，办理就业登记、失业登记等服务。

　　残疾人公共就业服务是公共就业服务的一个重要组成部分。它是指公共部门运用公共权力，根据残疾人的需求，通过多种机制和方式的灵活运用，为残疾人所提供的多种内容与形式的公共就业服务，以及为实现公共就业服务供给所形成的组织架构和运行机制的总和。残疾人公共就业服务体系是由服务主体、服务对象、服务内容、服务资源、服务模式和服务制度等多元因素构成的综合服务网络。随着经济社会的迅速发展和人民生活水平的不断提高，残疾人公共就业服务的范围将不断拓展，服务水平将不断提高。

　　二、当前通州区残疾人就业服务需求状况

　　根据2006年第二次全国残疾人抽样调查推算，通州区共有各类残疾人6.19万，占全区人口总数7.13%，其中现有持证残疾人19670人。持证就业年龄段残疾人12331人，其中视力残疾1349人，占10.94%；听力残疾420人，占3.41%；言语残疾65人，占0.53%；肢体残疾6363人，占51.60%；智力残疾2450人，占19.87%；精神残疾1250人，占10.14%；多重残疾434人，占3.52%。

　　根据2011年7月进行的北京市残疾人就业状况普查显示，全区就业年龄段残疾人年均收入不足全市人均水平的一半。一个摆在我们面前的现实是，按照人均纯收入计算的贫困标准来看，我区现有的贫困人群里有30%到50%是残疾人，贫困人群里面最贫困的，有50%到80%以上来自残疾人家庭。全区共有10234名残疾人享受了北京市残疾人生活补助金，这部分残疾人均是未就业的。由此可见，鼓励残疾人走出家门实现就业，不仅是提高收入、改善他们的生活状况，减轻家庭经济负担以及减少残疾人对社会保障的依赖，更是他们融入社会实现身心康复的重要手段。

　　数据还显示，全区持证就业年龄段残疾人中，具有大学程度（指大专及以上）的残疾人为409人，高中程度（含中专、技校）的残疾人为1587人，初中程度的残疾人为6088人，小学程度的残疾人为2523人，文盲人口（不识字或识字很少的人）为1724人，文盲率为13.98％。残疾人总体受教育程度不高，这一比例在农村高达45.3%。分析显示：残疾人的文化水平和职业技能不高，一个直接的结果就是他们始终处于就业结构的较低层次，替代性很强。另一方面，社会对于残疾人的就业歧视还普遍存在，不少企业从自身利益考虑，宁愿缴纳残疾人就业保障金也不愿意招收残疾人。

　　在市场不能自行解决残疾人就业的情况下，政府应该多多关注，促进残疾人接受义务教育的比例不断提高，依靠就业保障金以及政府投入加大对残疾人技能培训的力度，支持残疾人就业。

　　三、通州区残疾人就业服务体系建设存在的问题

　　尽管通州区残疾人就业服务体系建设取得了一定的成绩，但仍然存在诸多问题。

　　（一）缺乏残疾人就业服务体系建设总体设计

　　尽管通州区制定了“十二五”残疾人事业发展规划，为残疾人事业发展指明了方向。然而，残疾人就业服务体系建设的指导思想、目标任务、方法步骤等实际问题仍需抓紧落实。残疾人就业服务的各项扶持政策处于零散状态，缺乏体系化、长效性。残疾人就业服务信息数据库缺乏，资源不能有机共享和整合，一方面造成资源浪费，另一方面存在漏洞和缺位。

　　（二）缺乏残疾人就业服务专业机构和人才

　　残疾人就业服务机构偏少，设施设备落后，人员专业化职业化水平不高，服务能力严重滞后。即便是乡镇、街道都配备专职残联理事长和残疾人协管员，但还没有专门从事残疾人就业方面的人员。同时，残疾人就业服务的职业化体系尚未形成，区残疾人劳动就业培训服务所机构编制只有8名，总体情况是任务重、人员少，这必然拉大服务需求与服务能力之间的鸿沟。

　　（三）残疾人获得就业服务仍然存在障碍

　　《中华人民共和国残疾人保障法》以及其他法律法规条款对维护残疾人合法权益作出了规定，国务院还颁布了《残疾人就业条例》等规章。目前，科技、社会等全方位支撑残疾人就业服务体系的环境还不具备，在服务残疾人领域，一些侵害残疾人合法权益的行为还缺乏惩罚机制，信息无障碍仍然问题突出。另外，社会支持残疾人得到服务的氛围还不浓厚。残疾人就业服务体系建设不平衡现象比较突出，特别是一些农村残疾人、重度残疾人，由于距离偏远、行动不便，获得服务的难度更大。特别是残疾人教育就业等方面基本公共服务需求与供给鸿沟较大，残疾人就业存在诸多问题。

　　四、通州区残疾人就业服务体系的阶段目标

　　“十二五”规划提出，“健全残疾人社会保障体系和服务体系，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。”通州区残疾人就业服务体系建设应当坚持政府主导、社会参与、立足基层、服务残疾人这一原则。大力开发适宜残疾人的就业岗位，强化职业技能培训，努力提升残疾人的自身素质，增强其就业竞争力，深化就业服务，加大就业帮扶力度，促进残疾人多渠道、多层次和多形式实现就业。

　　（一）完善按比例就业制度

　　进一步完善残疾人就业保障金征缴方式，依法推进按比例安排残疾人就业工作。整合完善残疾人就业岗位补贴、社会保险补贴和超比例安置奖励等政策措施，适当提高补贴和奖励标准。支持用人单位开展无障碍环境改造和残疾人就业岗位开发。加强劳动监察，进一步规范企业用工行为，保障残疾人劳动者合法权益。

　　（二）稳定和发展集中就业

　　稳定和发展集中就业。认真贯彻落实促进残疾人就业的各项税收优惠政策，制定促进集中安置残疾人就业单位发展的办法和系列配套措施，加大对集中安置残疾人就业单位扶持和服务力度，提高集中就业残疾人收入水平。民政部门组织确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，由集中安排残疾人就业单位优先生产或者经营，并根据生产特点确定某些产品由其专产。政府采购在同等条件下优先购买残疾人生产、经营的产品和服务。

　　（三）扶持个体就业和自主创业

　　采取资金帮扶、贷款贴息、项目推介等多种扶持方式，加大对残疾人个体就业和自主创业扶持力度。完善鼓励残疾人通过自主创业、非全日制就业、灵活就业等形式实现就业的残疾人社会保险补贴政策，适当提高社会保险费补贴标准。实施残疾人自主创业工程，编制残疾人自主创业引导项目，加强创业培训，扶持残疾人在新兴行业从业。

　　（四）扩大公益性岗位就业规模

　　开发适合残疾人特点的公益性就业岗位。优先安置中轻度智力残疾人、精神残疾人等就业困难残疾人实现社区就业。

　　（五）加强农村就业工作

　　落实农村扶贫助残基地扶持管理办法，组织力量在技术、项目、销售等方面提供服务，支持开展种养业和多种经营项目。扶持建设1-2个规模较大、带动能力强、综合效应明显的扶贫助残基地，带动农村残疾人从事生产劳动。加强对城镇化地区农村残疾人就近就业的指导。

　　（六）提高就业服务水平

　　公共就业服务机构要积极向残疾人提供就业服务，设立服务窗口。建立人力资源市场信息和残疾人就业服务信息资源共享机制。实施区、乡镇、街道两级残疾人就业服务机构规范化工程。每个乡镇、街道要有2-3名残疾人就业辅导员，为残疾人就业提供服务。创新就业服务机制，通过政府购买服务的方式，鼓励社会力量开展残疾人就业服务。开发适宜残疾人特点的信息化就业岗位，支持残疾人通过电子商务、网上购物、心理热线、虚拟呼叫中心平台实现在社区或在家就业。按照“提早干预，全程服务”的原则，创新对中高等教育阶段残疾学生就业服务模式。

　　（七）加强职业技能培训

　　加强各级残疾人培训机构规范化建设，订单、定向和定岗培训占培训总量的比例不断提高，促进残疾人培训后实现就业。完善就业服务和职业技能培训的衔接机制，确保失业登记人员职业技能培训率达到100%。帮助福利企业等用人单位开展残疾员工在岗培训。

　　（八）扶持盲人和聋人就业

　　加强盲人按摩行业规范管理，维护盲人按摩师合法权益。加强盲人按摩人员培训，扩大中高级盲人按摩人才规模。探索适宜聋人集中就业的行业或岗位，加大对聋人就业的扶持力度。

　　（九）完善职业康复劳动服务体系

　　抓好市政府转发的《关于本市残疾人职业康复劳动项目发展的意见》的贯彻落实，完善对职业康复劳动项目的管理、服务和扶持措施，推动职业康复劳动项目规范化、可持续发展。鼓励有条件的职业康复劳动站建设成为庇护性就业场所，拓展残疾人就业形式，推进职业康复劳动分类分层次发展。有条件的乡镇、街道要建立专门面向精神残疾人服务的职业康复劳动站。积极开发职业康复劳动项目，要培育3-4个职业康复劳动品牌项目。鼓励社会力量开办职业康复劳动站。

　　五、在实践中不断改进和完善通州残疾人公共就业服务机制

　　通州现有公共就业服务体制机制与残疾人的需求还有一定的差距，服务项目、服务标准、服务质量等都有待进一步完善和提高。针对实践中存在的不足，必须以《中华人民共和国就业促进法》为指导，结合通州实际，切实做好以下两个方面的工作：

　　（一）进一步建立和完善就业困难群体援助长效机制

　　通州“一核五区”的建设蓝图，隐含着市委、市政府做出“集中力量，聚焦通州，借助国际国内资源，尽快形成与首都发展需求相适应的现代化国际新城”的期待和希望。加强通州建设，必然要求政府加强就业服务的体制机制建设，对广大劳动者特别是就业困难群体提供更高标准的就业服务和更加有效的就业援助。这是通州经济社会发展的一项重要内容，也是构建和谐通州的根本保证。

　　要抓住本区推进基本公共服务的机遇，按照公益性、专业化、社会化的要求，加快推进残疾人服务体系建设，大力发展残疾人就业服务，全面提高为残疾人服务的能力、质量和水平。在改革完善公共就业服务体制机制方面，要完善以零就业家庭为重点的就业困难残疾人援助制度，进一步扩大公益性岗位开发的范围，积极开发公益性岗位用于安置残疾人。要进一步推进积极就业政策，加大税费减免、公益培训、社会保险补贴、岗位补贴等政策扶持力度，帮扶残疾人就业。通过资金补贴、奖励或直接发放资金给残疾人购买服务等方式，促进残疾人就业。

　　（二）进一步完善残疾人就业服务的经费保障机制

　　无论是政府直接提供公共服务，还是残疾人就业服务体系的日常运转，都需要相应的经费保障机制。因此，应当建立稳定的残疾人就业服务体系经费投入机制，一方面明确残疾人就业服务体系经费投入保障逐年增长机制，另一方面，应当多渠道筹措残疾人就业服务体系建设所需资金，财政投入为主，残疾人就业保障金等为构成。要将资金直接用于残疾人身上，直接服务残疾人，并定期开展资金使用情况检查和绩效评估。应当鼓励残疾人就业服务组织发展，在社区层面将残疾人纳入社区服务对象，并根据相应工作量给予机构、人员和经费配备。

　　（三）进一步保证残疾人就业服务的机构与人员建设机制

　　为残疾人提供职业技能培训等服务的通州区残疾人职业康复中心正在宋庄镇疃里村东南侧静水园小区中设计建设。它将和各类专业就业培训机构一起直接向残疾人提供就业指导、培训和服务。要进行无障碍改造，配备必要的字幕、触摸屏等设施，鼓励工作人员学习手语，同时，还应当推进网上办事、上门办事。社区应当成为残疾人就业服务体系建设的重中之重，形成直接为残疾人提供就业服务的网络。在残疾人证属地管理机制下，应当加强残疾人公共就业服务机构的资源整合和有效衔接，为残疾人提供便捷、优质的就业服务。

　　政府应当加强对就业服务机构的扶持力度，保障就业服务人员的待遇。特别要加强残疾人就业服务领域的职称评审等服务，为残疾人就业服务专业化、职业化提供条件。多组织有关课题研究，开展业务培训。政府公共就业服务应当在服务态度、效能等方面为社会做好表率。完善“一站式”服务窗口，提供便捷高效的服务。

　　（四）进一步提高残疾人的就业素质

　　充分利用就业部门培训品牌，积极与各类培训机构沟通合作，结合行业的特点，分层次、分类别地组织开展人员培训，提高残疾人的整体素质和就业能力。联合有场地、师资、设备的单位，独立或合作开展各类职业技能培训班，以提高残疾人职业素质，满足残疾人就业需求。