北京市残疾人社会组织建设的实践与思考
◎ 社会工作部
北京市委、市政府高度重视党中央关于加强社会建设的意见要求，提出了构建社会主义和谐社会首善之区的奋斗目标，并在2009年认定北京市残联等10家人民团体为第一批“枢纽型”社会组织。3年多来，北京市残联积极探索残疾人社会组织建设新路子，并初步取得一些成效。
一、加强残疾人社会组织建设的重要性和必要性
一是落实党中央加强和创新社会管理决策部署的时代需要。中共十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略目标，并提出加强社会建设和管理的任务；党的十七大报告要求“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，明确了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的社会主义事业发展总体布局；《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中要求：积极培育专门面向残疾人服务的社会组织，通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式，鼓励各类组织、企业和个人建设残疾人服务设施，发展残疾人服务业；党的十八大报告进一步明确了包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的中国特色社会主义事业发展的总体布局。
二是履行北京市委市政府赋予人民团体新职能的政治需要。2007年，北京市委成立了市委社会工作委员会，市政府成立了市社会建设工作办公室，统筹协调北京市社会建设工作，2008年出台了《北京市加强社会管理建设实施纲要》等“1+4”文件。2009年北京市加快构建以人民团体为骨干的“枢纽型”社会组织工作体系，北京市残联被认定为第一批“枢纽型”社会组织，明确授权市残联对全市残疾人社会组织进行管理服务，主要职能为：在政治上发挥党和政府联系残疾人社会组织的桥梁纽带作用，在业务上充分发挥龙头引领作用，在日常管理和服务中发挥协调平台作用等三个方面9项具体任务。
三是构建残疾人服务体系建设，满足残疾人需求的现实需要。在构建残疾人服务体系进程中，公办残疾人服务机构无论是数量还是类型都难以满足残疾人日益增长的新需求。以2008年数据为例，北京市残疾人中有康复训练和服务需求的约3万人，有生活服务需求的约1.5万人，当时我市公办社会组织只有183个职业康复劳动项目，安置智力、精神残疾人5000多人，服务残疾人数量仅占需求总量的33%；2008年北京市残联支持的民办康复类残疾人社会组织总量也只有15家，服务残疾人只有3000人，仅占需求总量的10%，而且康复类型单一、服务项目传统。所以，残疾人社会组织建设是在“小政府、大社会”的时代背景下，创新“政府不办机构、购买社会服务”新模式的现实需要和解决路径。
二、残疾人社会组织是首都残疾人事业的重要组成部分
1986年，北京市成立第一家民办残疾人服务机构，残疾人社会组织发展进入从无到有、从缓慢发展向规模化快速发展的轨道。特别是2009年以来的3年，经过不断培育扶持，北京市残疾人社会组织已经成为首都残疾人事业的重要组成部分，是推动残疾人工作科学发展的重要力量。
（一）发展快，类型多。从机构数量看，截止2012年6月底，北京市共有各类残疾人社会组织223家，其中在北京市民政系统登记注册的民办非企业146家，工商登记的企业50家，草根组织25家，另外还有民政部登记注册的在京国际残疾人组织2家。近三年来，机构平均年增长率约为20%。从机构类型看，全市223家残疾人社会组织中既包括基金会，也包括各类社会团体和民办非企业单位，还有部分企业性质的残疾人社会组织，基本涵盖了所有社会组织类型；从服务类型看，既有传统的康复类，更新增了教育培训、托养、日间照料、文化咨询、体育活动和法律援助等10种服务类。目前，机构数量和类型正逐步与残疾人特殊性、多样化、多层次服务需求相匹配。
（二）能力强，作用大。主要表现为：一是服务残疾人总量大。北京市223家残疾人社会组织每年直接、日常服务残疾人达到2万多人，服务能力与我市残疾人温馨家园、职业康复劳动站等公办社会组织基本持平。二是残疾人社会组织承担政府购买服务的品质好。2011、2012年两年间，北京市残联在孤独症康复、基层残疾人文体活动、助残日等难点业务、重点工作、节点活动中，投入305万购买了18个残疾人社会组织的10多个服务项目，直接受益残疾人达到1万人次，整体满意率达98%；三是残疾人社会组织社会影响力、动员力强。北京市残疾人基金会每年募捐助残资金多达1000多万元，北京红丹丹教育文化交流中心邀请中央电视台10多名著名主持人参加残疾人体育活动，北京1+1文化交流中心在中央人民广播电台开设残疾人专题栏目等10多个品牌活动的开展，在更大范围、更深层次上引起了社会对残疾人事业的关注、理解和支持。目前，为盲人讲电影已经获得北京市10大公益品牌之一，为重残儿童送教上门获得公益品牌推荐项目。
（三）后劲足，前景好。一是残疾人社会组织法人的年轻化、知识化特征更加明显。目前社会组织法人的年龄平均为51岁，其中大学以上学历的42人，占到总数49%，近两年新成立的残疾人社会组织的法人平均年龄不足40岁，本科以上学历达到81%。二是残疾人社会组织发展规范化、服务优质化的趋势更加突出。近三年来，民政主管部门对残疾人社会组织每年年检评定的合格率逐步提高，2012年占到迎检总数的99%，高于全市5个百分点；在全市残疾人社会组织服务质量A级评估中，获得3A和3A以上等级的社会组织数量每年递增8%，近两年来每年都有1家社会组织获得5A这一最高服务质量等级、最高额度资金奖励。三是残疾人社会组织社会责任担当的意识更加自觉。200多家残疾人社会组织自发形成了四大行业协会，自发起草了《社会组织行业自律公约》，自觉维护行业形象和首都和谐稳定；在引进境外资金时，主动向残联、安全等部门请示汇报，坚决不涉及任何有政治目的的资金支持和项目赞助；在举办重大活动开展重要业务时，积极制定预案和申请备案，确保不出现影响社会秩序的问题出现；在北京特大暴雨等关键时刻，组织开展党员捐款等爱心活动；主动公开各项收费、支出项目，并组成家长委员会进行资金监督，杜绝乱收费，高收费，突出机构公益性。
三、北京市残联在残疾人社会组织建设中的实践探索
北京市残联根据市委、市政府关于社会建设有关文件精神和各项工作创首善、建一流的工作要求，重点做了以下工作：
（一）以“稳”为前提，全面加强对残疾人社会组织党的政治引领作用。
1、建立健全残疾人社会组织党建工作体系。在市级层面，根据北京市残疾人社会组织领域党建工作空白点多的实际情况，市残联于2011年2月，率先在22个市级“枢纽型”社会组织中成立了北京市残联社会组织党建工作委员会和北京市残疾人社会组织联合党总支，成为市残联党组领导下的专项服务于残疾人社会组织领域党建工作的机构；在区级层面，先行在残疾人社会组织相对集中的怀柔区、海淀区、朝阳区进行了试点，成立了区残联社会组织党建工作委员会和残疾人社会组织联合党总支；社会组织层面，在启蕊康复中心建立党建工作试点单位。通过探索三级党组织的建立，基本实现了党组织和党的工作对全市残疾人社会组织基本全覆盖的目标，为加强对社会组织的政治引领提供了组织保障。
2、充分发挥党员在基层的先锋模范作用。一是发挥党员在基层的业务骨干作用。市残联社会组织党建工作委员会结合创先争优活动，开展基层党员“我是党员我承诺，我是党员我带头”工作两年多以来，社会组织工作示范岗中党员占到93%，群众评议党员作用发挥“好”等次的占到85%；二是发挥党员政治素质高、关键时期作风硬的作用。每年“两会”等重要敏感期，每位党员都成为基层单位不稳定因素及时发现提前报告的信息员、排查调处的志愿者等。几年来，实现了社会组织内残疾人零伤亡、重大安全零事故、群体上访零事件的“三个零”的工作目标。市残联社会组织党建工作委员会被市委社会工委评为2012年优秀党组织、2人被评为优秀党员等荣誉称号。
（二）以“强”为目标，构建残疾人社会组织管理的政策和工作体系。
1、开展调查研究，夯实工作基础。3年来，先后与北京大学、中国人民大学等5所高校建立了研究基地，开展了《北京市残疾人社会组织基本状况调查》、《全市残疾人社会组织的需求情况调查》等12个专题共50多个具体项目的调研活动，基本实现了对残疾人社会组织“底数清、情况明”，调研成果直接转化为政策依据的项目多达30多条，在此基础上，配合《北京市“十二五”时期残疾人事业发展规划》完成了《北京市残疾人社会建设工作“十二五”时期实施方案》，为《北京市委北京市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》、《北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》中实现专题、专章明确残疾人社会组织建设工作提供了依据。
2、制定规范文件，建立政策体系。已制定出《北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》，《残疾人社会组织行业自律公约》，《北京市残疾人社会组织服务质量评估标准》、《北京市残疾人社会组织奖励扶持资金方案》等4个规范性政策文件，即将制定《残疾人社会组织资金扶持办法》、《市残联使用专项资金购买残疾人社会组织服务暂行办法》等2项政策，6个主要政策的完成标志着今后一个时期保障社会组织建设正常工作运行的基本政策体系建成。
3、建立两级机构，保障工作运行。北京市机构编制办公室批准市残联成立社会工作部和5名公务员编制，负责对全市残疾人社会组织的统筹管理；区县残联在社会组织工作上做到“三个明确”，即：明确部门、明确负责人和明确工作人员，主要负责属地残疾人社会组织的登记审查与服务。在两级机构管理的基础上，市残联争取北京市社会建设专项资金50万元购买了10个社会组织管理岗位，直接负责对行业进行具体日常服务，初步建立起“两级机构，三级服务”的工作体系。
（三）以“实”为要义，结合实际不断创新服务残疾人社会组织模式。
1、着眼服务体系的完善，重点培育新残疾人社会组织。根据残疾人需求和公办机构的现状，确定全市重点培育的残疾人社会组织类型，两年来，按照新开办的日常服务类、全日制服务类机构分别给予3万、10万元一次性经费扶持的鼓励办法，共投入300多万元培育了30多家残疾人托养类、精神文化类社会组织，机构直接服务残疾人年平均为2万多人次。
2、着重服务质量的提高，重点扶持好残疾人社会组织。
北京市、区县两级残联每年对残疾人社会组织先行认定范围，制定评估标准，再委托社会中介专业机构对残疾人社会组织进行质量评估，最后按照1-5A级分别给予3—20万元不等的扶持奖励经费。近三年来，对200多个残疾人社会组织给予了1000多万元的奖励扶持。经过奖励扶持措施，不仅引导残疾人社会组织向提供优质服务方向发展，而且切实改变了机构运行状况。以朝阳区为例，2009年以前，机构年亏损面达到60%，2011年15家残疾人社会组织有11家实现了盈利，仅4家处于轻微亏损，亏损面仅为26%，降低了24个百分点。
3、着力服务内涵的提升，重点加强人才队伍能力建设。
一是与北京大学联合举办全市残疾人社会组织法人能力建设高端研修班，提高法人经营社会组织的水平；二是投入150多万元采取政府购买社会组织服务的形式，由高端社会组织邀请国内外专家和自身经验对本行业所有社会组织工作骨干进行专项业务能力培训；三是举办社会组织中财务等5类专业岗位人员进行业务专题培训；四是4次选派30多名优秀残疾人社会组织法人代表赴台湾、香港、澳大利亚等境外先进机构学习。三年来，残疾人社会组织共获取残联系统外的社会资金总量达到8000多万元，赞助项目达到400多个。
四、对残疾人社会组织建设的几点思考
残疾人社会组织建设工作是个复杂的系统工程，各种固有体制等因素在不同程度上相互制约。目前残疾人社会组织建设工作还面临着认识、制度、支持等很多现实的困难和问题，需要在几年来积极实践的基础上进一步深入思考。
（一）进一步提高对残疾人社会组织的认识。首先是各级党委和政府要真正认识到社会组织就是服务型政府的重要服务对象，培育扶持社会组织是政府应有的责任，也是切实转变政府职能推进社会管理创新的重要内容。其次，各级残联要真正打破社会组织“公”、“民”身份意识，应本着“不求为我所有，但求为我所用”的包容态度，积极调动社会资源投入到残疾人事业中来，让一切有利于残疾人工作、一切有利于服务残疾人的社会活力竞相迸发。第三，要在工作实践的基础上，把握好对残疾人社会组织发展的规律性认识，创新管理，寓管理于服务之中。
（二）进一步优化残疾人社会组织发展环境。首先要建立完善支持残疾人社会组织正常运转的政策体系以及配套实施办法，保障社会组织健康发展；其次，政府公共资源优先向残疾人社会组织配置，如优先为社会组织无偿或低偿提供场地，优先解决社会组织专业人员的职称评定等最实质性问题；第三，采取更加切实有效的措施，鼓励和支持各类社会组织、企业、个人建立残疾人康复、教育、托养、无障碍信息交流等服务机构或参与相关项目，发展残疾人服务业。
（三）进一步提升社会组织自我发展的能力。首先残疾人社会组织应该自觉担当社会责任，改变“等靠要”的消极思想；其次要加强社会组织自我教育、自我服务、自我管理的能力，自觉维护好行业形象，有“抱团取暖”的集体意识、首都无小事的责任意识；第三要学会新形势下经营社会组织的本领，强于内部管理，善于技术创新，长于从社会中争取资金、人力和信息资源，不断提供服务品质，打造社会服务品牌，为残疾人服务体系建设、满足残疾人新需求做出应有贡献，让残疾人社会组织真正成为残疾人事业科学发展的重要力量。