残联作为民办非企业机构业务主管单位是否承担风险法律责任？

　　2010年11月，市残联出台了《关于印发<北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法>（试行）的通知》，明确了市、区（县）残联经同级人民政府授权，可以作为残疾人服务类民办非企业单位的业务主管单位。然而，自文件下发以来，有关单位存在种种顾虑，特别是当民办非企业机构与服务对象产生纠纷，若担当该民非机构的主管部门，对自身可能承担的法律责任风险存有较大疑虑。本文通过司法判例和专家分析来进一步明确残联作为民办非企业机构主管部门所承担的法律风险责任，藉此推进工作的顺利开展。

◎市残疾人维权中心市残联社会办

　　一、司法判例
　　（一）案例概况
　　公民杜某之子，在河南省某市B区上幼儿园（系B区教育局为业务主管单位的民办非企业机构）期间，因头部损伤死亡。遂杜某（原告）以其子无民事行为能力，幼儿园没有履行好安全看护责任，导致其子头部因钝性外力作用引起硬膜下血肿死亡，具有重大过错为由，起诉幼儿园（被告）对杜某之子的死亡承担全部赔偿责任，要求被告向原告赔偿医疗费、护理费、营养费、住院伙食补助费、丧葬费、鉴定期间停尸、验尸费、死亡赔偿金、精神损害抚慰金、住院期间及办理丧事期间亲属的交通费、住宿费、误工费等总计456549元；由被告承担诉讼费用。
　　（二）判决结果
　　法院一审：杜某之子系被告幼儿园有偿收录的幼儿园学生。被告幼儿园对其托管的儿童，负有看管、照顾和保护其人身不受伤害的义务。杜某之子在被告幼儿园学习、生活期间，因被告未尽到管理、保护之责，致杜某之子头部损伤，损伤符合钝性外力作用所致。对此被告幼儿园负有疏于管理的过错责任，应承担全部赔偿责任。被告幼儿园辩称与杜某之子死亡之间无因果关系。2009年×月×日上午杜某之子在C幼儿园早上进餐良好，体温37.3度，情绪良好，九点外出做操，一切正常。当天下午三点，C幼儿园老师发现午睡后杜某之子昏迷不醒。鉴定意见书（河科大司鉴中心[2009]病鉴字第×号）认定原告杜某之子头部损伤符合钝性外力作用所致，故被告C幼儿园辩称本院不予采信。
　　二、法律专家解读
　　本案中，幼儿园履行的义务是对其托管的儿童的暂时监护义务，在父母将儿童送到幼儿园，脱离自己的监护范围之后，对儿童的监护义务即暂时转移到幼儿园，包括看管、照顾、保护人身不受伤害等。为保证义务的履行，必须承担相应的责任，即在幼儿园存在不履行或者疏于履行对托管儿童的监护义务造成儿童受伤害之时，应当承担全部赔偿责任。
　　然而幼儿园属于民办非企业单位，其业务主管单位为教育局，在此，尽管教育局并未涉诉，但其对杜某的死亡是否也应当承担相应的法律责任呢？从法律和法理上讲，民办非企业单位因其过错导致第三方受到损害，其业务主管单位是否要向第三方承担责任，这需要从民办非企业单位的性质、民办非企业单位与其业务主管单位之间的法律关系以及业务主管单位的职责方面来分析。
　　（一）业务主管单位和民办非企业单位是各自独立的民事责任主体，民办非企业单位具有独立承担法律责任的主体资格。
　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院第251号令）第十二条规定：“准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。”从这里可以看出，民办非企业单位有三种主体存在形式，即法人、合伙和个体，以其能够独立承担民事责任为基础，而三种主体的划分标准即是依据承担民事责任的方式的不同，因此首先可以明确，民办非企业单位具有独立承担法律责任的主体资格，与其业务主管单位所具有的责任主体资格是相互独立的。
　　（二）民办非企业单位与其业务主管单位之间的法律关系。
　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条规定：“成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。”第五条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。”
　　从以上两条规定可以看出，成立民办非企业单位必须获得业务主管单位审查同意，否则无法成立。也就是说，业务主管单位对民办非企业单位行使着一定的管理职责，二者系管理与被管理的行政法律关系。因此，业务主管单位并不与民办非企业单位的服务对象直接建立关系，其管理的对象限于民办非企业单位。
　　（三）业务主管单位没有承担应由民办非企业单位承担的法律责任的义务基础。
　　如前文所述，承担责任的基础是负有义务，民办非企业单位与其服务对象建立法律关系后，权利义务限于对双方行为的约束，不论因违反合同关系发生违约责任，还是因侵权发生损害赔偿责任，相应的责任也由违反义务的一方承担。而业务主管单位通常不会与民办非企业单位的服务对象建立直接的法律关系，并且业务主管单位的法定义务限于《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定的对民办非企业单位的管理职责，包括：“1、负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；2、监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；3、负责民办非企业单位年度检查的初审；4、协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；5、会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。业务主管单位履行前款规定的职责，不得向民办非企业单位收取费用。”因此在民办非企业单位对其服务对象构成违约或者侵权之时，业务主管单位没有承担相应责任的义务基础。