他山之石 可以攻玉 ——残疾人社会保障及公共服务建设法国培训有感

◎ 李 君

　　为了学习借鉴发达国家残疾人工作先进经验，7月3日至23日，我参加了中国残疾人联合会残疾人社会保障及公共服务两个体系建设赴法国培训班，对法国十几个大区进行考察学习，并有针对性地与多个残疾人服务保障协会和机构进行了交流、座谈。耳闻目睹、所见所闻，开阔了视野，找到了差距，培训成果和收获颇多。

　　一、法国残疾人社会保障和服务的做法

　　(一)残疾人之家(MDPH)，高效综合性的残疾人服务组织中枢。

　　法国的残疾人工作主要依据2005年颁布的《残疾人权利和机会平等法案》，同时构建了高效的残疾人服务体系，大力发展残疾人服务业，为残疾人优惠政策措施的执行和落实搭建了有力的支撑平台。与其他主要西方国家相比，法国残疾人服务体系中政府色彩相对浓厚，主要是在全法各省建立了110多个残疾人之家(MDPH)。由国家公务员、地方公务员及相关医疗、心理、教育、法律等领域的专家，共同组成为残疾人提供综合性服务的组织。主要职责是负责残疾人身份的确认和残疾评估，还要承担残疾人福利申请和发放，同时具体开展残疾人托养和居家护理、就业指导和援助、医疗评估及康复指导等方面的工作。

　　(二)残疾人安置基金管理机构 ，直接对接安置残疾人就业企业。

　　根据1987年法国残疾人援助法案设立的残疾人职业融入基金会，法国政府和私有基金对残疾人职业融入进行财政支持。其主要工作内容就是与雇主密切联系，协助雇主开展残疾人招聘，并在出现因残疾障碍引发的问题时，为雇主提供合理化建议和解决方案，同时提供资金和技术支持，以便保留和提升残疾人职工的工作能力。

　　(三)融合教育理念和方法，为残疾人接受教育奠定了良好的基础。   

　　法国规定，所有的残疾儿童都必须在普通的教育机构进行注册并首选进入普通的学校接受教育，所有的学校必须充分考虑残疾人的因素，并提供可以使其顺利接受的条件。对残疾人的教学方案要根据其残疾状况及变化，采取个性化、动态化的教学。对残疾程度较重或者其他原因致使教师难以独立完成教学的，教育部门将为其配备一名助手协助教学。对一些特殊情况如自闭症、中重度智力残疾学生，可以在专门的特殊教育学校学习，但仍须在普通学校进行注册，并由注册校与特教学校签署合作协议，实行双重管理体制。法国还要求所有的师范院校都将特殊教育学科内容纳入必修课程，所有的教师都必须研修和掌握特殊教育的知识和技能。

　　(四)多角度就业促进政策，为残疾人就业与社会融入提供保障。

　　法国按照集中庇护就业和适当保护就业的原则，根据残疾的程度，采取不同的就业支持手段，中重度残疾人(残疾程度相当于我国残疾程度的一级)、精神和智力障碍残疾人都有机会在专门的庇护工场集中就业。庇护工场不以盈利为目的，政府通过成本支持和岗位补贴的形式促进其发展，轻中度残疾人(残疾程度相当于我国残疾程度的二、三级)，可通过政府和公共机构开发的公益性福利岗位实现就业，轻度残疾人在劳动力市场寻求普通工作，雇员20人以上的企业都有义务按照职业总数6%的比例雇佣残疾人。

　　(五)五项就业安置政策并进，多途径完成6%残疾人按比例就业任务。

　　法国现执行的就业安置法律规定有五项：一是直接雇佣残疾人；二是接受残疾人实习生，但比例不能超过2%；三是与雇佣残疾人的庇护工场签订工作外包合同；四是雇主与工会组织通过谈判达成协议，未来一定时间内达到雇佣残疾员工的数量及具体措施，要形成书面协议；五是缴纳残疾人就业保障金。随着这一政策的深入贯彻，已有越来越多的企业自觉寻求和安排残疾人就业。目前，已有55%的法国企业达成了规定的按比例安排残疾人就业的标准或签订同意协定，24%企业安排了残疾人但未达到6%，还有21%没有雇佣一名残疾职工或没有与残疾人庇护工场签定外包合同。

　　二、浅析我国残疾人教育就业工作的发展方向

　　法国残疾人工作的一些先进理念和具体做法值得借鉴。

　　(一)认清差距，结合国情，大力发展中国特色残疾人事业。

　　我国8300多万残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会弱势群体，要求我们不断增强残疾人事业的责任感和使命感，各项政策的制定与落实要着眼于解决残疾人最关心、最直接和最现实的利益，不断健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，营造残疾人平等参与的社会环境。尽管党和政府历来高度重视发展残疾人事业，特别是改革开放以来，采取了一系列重大举措，如2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，使残疾人工作进一步走上法制化进程。但我们也清醒地认识到，由于我国残疾人工作起步晚，残疾人事业基础薄弱，各项法律法规还不够细化，可操作性还不强，需要我们几代残疾人工作者通过实践进一步深化提升。

　　(二)强调融入理念，是世界各国残疾人事业发展的最终目标。

　　法国在残疾人教育、社会生活与就业上都强调与社会人群的融入观。残疾人要真正实现与健全人平等参与共享，就必须逐步消除社会对残疾人的歧视，残疾人工作也不应该形成保护圈，让残疾人身体心理都异化于社会人群。残疾人在相应的辅助器具配置到位，学习、生活和工作岗位无障碍设施齐备后是可以达到同健全人相同的生活质量的。2005年，法国法律规定各类学校要最迟2020年全部完成无障碍改造，在所有师范学院开设特殊教育课程，保障残疾人儿童在普通学校完成学业。这不仅提高了残疾人从小在社会中的融入，也使残疾人的受教育水平与健全人相同，对今后走向社会和工作岗位有较深远的意义。我们对北京市特殊教育学校学生教学质量进行分析，发现课程设置相对简单，教学难度大大低于普通学校水平，对今后学生走向职业教育和高等教育学习不利。同时，对边远穷困地区残疾人家庭，要加大补贴力度，保证残疾儿童上得起学。

　　(三) 统筹全局，扩大就业，大力发展庇护工场集中就业。

　　依据我国残疾人分类，肢体、听力、言语、智力和精神障碍残疾人及多重残疾七类残疾人中，中重度残疾人、精神和智力障碍残疾人(据第二次全国残疾人抽样调查人数为1168万人)就业安置最困难。我国应借鉴法国及其他国家做法，使这部分人群和没有能力到企业工作的残疾人，有机会到专门的庇护工厂集中就业。主要是为了通过劳动促进其康复，加强社会交往，减轻家庭负担，平等实现自身价值。

　　目前，对于集中组织中重度、精神和智力障碍残疾人职业康复劳动，全国各省市残联都通过不同方式积极尝试，如：北京市残联在各社区成立462个职康站、362个温馨家园，让残疾人走出家门，加强沟通，促进康复。但是，真正形成康复与产业加工结合还不够，大部分残疾人的作品还不能成为商品外销，所做成品还摆脱不了残疾人标签，难以拿到公司外包定单进入市场，只能作为礼品内部循环。法国的间接雇佣方法值得借鉴，将与雇佣残疾人庇护工场签订工作外包合同，作为按比例安置残疾人就业任务。但安置比例要有规定（法国不超过３％），使中重度、精神和智障残疾人也能实现就业。

　　（四）改革安置就业方式，扩大残疾人就业安置途径。

　　通过培训我们了解到，法国将雇佣残疾人实习生和工作外包庇护工场作为安置就业途径，增加了在校学生作为新生劳动力的实习培训机会，拓宽了重中度残疾人、精神和智力障碍残疾人的就业之路。我国精神和智力障碍残疾人是走出去就业的困难群体，而残疾人大学生教育成才关系我国残疾人整体素质，是我国现代化建设人才的重要组成部分，在制定政策和就业安置过程中，应该充分考虑到这部分人群的就业问题，对安置残疾人实习生和外包工作的企业也应该给予政策上的支持与肯定，提高企业对残疾人就业安置的积极性。

　　(五)扩大就业保障金使用范围，解决残疾人就业实际困难。

　　我国残疾人保障实行属地管理，各省市经济条件差异较大，在残疾人就业安置和残疾人就业保障金收缴上还存在很多困难。但在党和国家的重视下，我们现在收缴的残疾人就业保障金数额在逐年递增，这一方面说明国家对残疾人保障金收缴力度加大，社会各行各业对此项工作的认识度增强，另一方面也暴露出企业对残疾人就业的安置数量不多的问题。法国也存在企业部门不愿意接受残疾人就业的现象，这需要我们重新审视自身工作，加大宣传力度，同时更要有严格细化的立法保障。对此，我们要清醒地认识到，问题的出现既有企业歧视残疾人，不愿意接收残疾人就业的因素，也有部分行业确实不适合残疾人大批量就业，影响着安置任务的完成。这就需要针对具体情况加以调查研究，根据残疾人类别进行合理化分析，协调好残疾人和企业之间的对接关系，服务于企业和残疾人个体。

　　在收缴的残疾人就业保障金使用问题上，要开拓思路，对残疾人就业有促进作用的，都应该是资金保障的重点。包括教育、职业培训、学习与就业环境的无障碍改造，个人辅助器具的配置等等，建立相应的帮扶机构；针对未实现就业生活困难残疾人，参加职业培训时给予一定的生活费用补贴等等，这是为残疾人解决后顾之忧，提高生活质量、平等融入社会并实现就业的重要保障。

　　总之，随着我国经济建设的发展和社会的不断进步，在构建和谐社会的新起点上，还需要多角度多维度考虑残疾群体的利益，研究适合我国残疾人保障和公共服务的发展方向。特别是要适应首都国际化发展趋势，学习借鉴先进经验与做法，建立科学合理的保障和服务运行体系，将惠及广大残疾人的各项制度措施落到实处，努力建设残疾人工作的首善之区，全面提高残疾人的生活质量和水平。