新修订的《北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》解 读

◎ 市残联研究室

　　《北京市实施〈中华人民共和国残疾人保障法 〉办法》（以下简称《实施办法》），是1994年7月由北京市人大常委会审议通过，本次修订是该法规施行17年来的首次修订。

一、修法背景

　　（一）贯彻执行新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规：《中华人民共和国残疾人保障法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于２００８年４月２４日修订通过，自２００８年７月１日起施行。该法律确立了以权利为本、机会均等、全面融入社会、反歧视、特别扶助等权益保障原则。

　　（二）体现联合国《残疾人权利公约》等国际公约精神：如通用设计、合理便利等原则。

　　（三）落实市委关于促进残疾人事业发展的要求：将《中共北京市委市政府关于促进残疾人事业的实施意见》（京发〔2009〕17号）的原则思路和重点政策措施，用法律的形式确立下来。

　　（四）总结本市残疾人事业发展、残疾人权益保障的理论及实践创新：固化提升近年来本市行之有效的残疾人工作组织体系、权益保障机制和保障政策措施。

　　（五）继承弘扬北京奥运会、残奥会的遗产：巩固发展2008年北京举办奥运会、残奥会所形成的良好人文社会环境。

　　（六）解决本市第二次全国残疾人抽样调查和一系列专项调研发现的残疾人权益保障突出问题：包括基本康复、公平教育、平等就业以及基本生活、养老、医疗、住房等方面的保障，其中以满足残疾人的特殊需要和解决其特殊困难更为优先。

二、修法过程

　　（一）修法的三个主要阶段：立项论证（2009年1月至2009年12月）；调研起草（2010年3月至2011年 3月）；立法审议（2011年4月至2011年11月）。

　　（二）修法的几个重要的时间节点：2009年12月23日，市人大常委会主任会议同意将修订《实施办法》列入2011年市人大立法计划完成项目。2011年4月7日，第89次市政府常务会议审议通过修订草案。2011年5月27日，北京市十三届人大常委会第25次会议第一次审议修订草案。2011年9月22日，北京市十三届人大常委会第27次会议第二次审议修订草案修改稿。2011年11月18日，北京市十三届人大常委会第28次会议表决通过，确定从2012年3月1日起正式实施。

　　（三）修法工作的主要特点：领导重视，部门协作，深入调研，广集民智，基础扎实。

　　（四）工作数据：市内外调研32次；专题座谈会、研讨会、论证会和协调会65次；征集社会意见和建议2000多条；征求残疾人代表意见3000多人次；听取相关领域专家意见100多人次；整理编印相关资料5册50多万字。

三、修法原则

　　（一）立法思路

　　1.全面性：一是领域全面，促进残疾人事业发展和保障残疾人基本权益等各领域；二是主体全面，涉及保障残疾人权益的各类主体，包括政府、社会、家庭和残疾人；三是内容全面，包括规划、政策、标准、组织、资金和有关体制机制等内容。

　　2.针对性：针对本市残疾人的特殊困难和特殊需求立法，突出重点，力争解决主要矛盾；针对理顺本市残疾人工作体制机制的关键环节立法；体现首都特色。

　　3.实用性（可操作性）：对上位法的授权性规定根据实际情况确定具体措施；完善保障残疾人权益的部门职责、程序标准。

　　4.前瞻性：与国际先进理念接轨；制度创新走在全国前列；为进一步研究有关政策制度、推进残疾人工作拓展空间。

　　（二）原则方向

　　1.坚持以权利为本：坚持平等地位和均等机会，维护合法权益，反对歧视。

　　2.注重分类保障：分残疾类别、分年龄段等，特别强调儿童优先、老年有待和重残优惠。

　　3.强调特别扶助：重点保障和特别扶助相结合，一般性制度安排与专项制度安排相结合、普惠优惠特惠相结合。

　　4.倡导合理便利：在遵循通用设计原则的基础上，要为残疾人参与社会生活、接受公共服务提供安全、舒适的环境和便利的条件。

　　5.促进社会融合：以残疾人平等融入社会、共享社会发展成果为目标，强调融合教育，分散就业和公共生活参与。

四、基本框架

　　（一）《实施办法》目录：第一章、总则；第二章、康复；第三章、教育；第四章、劳动就业；第五章、文化生活；第六章、社会保障；第七章、无障碍环境；第八章、法律责任；第九章、附则。
　　（二）《实施办法》的体例框架：内容上，新修订的《实施办法》全文分9章65条，其中修改35条，删除2条，增加30条；体例上，新的《实施办法》删去“经费”一章，相应内容充实到总则部分，将“福利与环境”一章分为“社会保障”和“无障碍环境”两章，包括总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境、法律责任、附则，共9章，与新修订的《残疾人保障法》体例一致。

五、主要内容

　　（一）明确政府的主体保障责任

　　1.对市和区、县人民政府，各级政府残疾人工作委员会和有关部门，乡镇人民政府和街道办事处的职责均进行了明确规定：包括制定规划、保障经费、信息统计、建立标准、形成规范、检查监督等。

　　2.残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境等具体权益保障工作，均明确了主责部门、参与单位和具体职责内容：例如，社区康复、儿童残疾早期报告等由卫生行政部门牵头负责；制定特殊教育机构办学标准、开展送教上门服务等由教育行政部门牵头负责；实施集中安排残疾人就业单位专产专营由民政部门牵头负责等。

　　（二）拓展社会参与的途径、范围和方式

　　1.明确居、村委会开展残疾人权益保障和服务的责任；

　　2.支持社会组织和个人兴办残疾人康复、教育、托养、文化等服务机构和项目，参与发展残疾人服务业；

　　3.鼓励社会各界开展慈善捐赠和公益活动；

　　4.明确彩票公益金应当用于残疾人事业；

　　5.支持志愿服务组织和个人为残疾人提供志愿服务 ；

　　6.鼓励家庭开展康复、养护服务；

　　7.确立残联“枢纽型”社会组织工作制度；

　　8.建立社会参与的激励机制：采取公办民营、民办公助、政府补贴和政府购买服务等方式，鼓励和支持各类社会组织、企业、个人发展残疾人服务业；对用人单位安置残疾人给予岗位补贴和社会保险补贴；支持运营单位购置、改装无障碍公交车、出租车；鼓励和支持电信、广播电视服务的单位对盲人、听力残疾人、言语残疾人给予优惠。

　　（三）完善残疾人权益保障的制度和措施

　　1.政治和社会参与权利

　　（1）本市各级人民代表大会代表候选人中应当有残疾人或者残疾人工作者。

　　（2）本市制定地方性法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。

　　（3）本市逐步建立和完善残疾人干部培养、选拔机制。

　　2.康复权益保障

　　（1）建立和完善康复服务体系、辅助器具服务体系。

　　（2）推动康复服务专业化：制定和完善残疾人康复技术和服务规范；培养各类康复专业人才；各类医学和其他有关院校开展康复科学研究与教学。

　　（3）优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复：建立儿童残疾早期报告制度；零至六周岁残疾儿童免费康复制度。

　　（4）完善康复服务保障制度：政府确定面向残疾人免费提供的基本公共卫生服务项目；残疾人接受医疗康复服务按照规定纳入基本医疗保障范围；残疾人康复服务、辅助器具适配救助和补贴制度；重性精神疾病患者基本药物免费制度。

　　3.教育权益保障

　　（1）提升教育质量：制定和完善特殊教育机构的办学标准和残疾人教育评估标准；加大特殊教育师资培养力度；健全特教津贴制度。

　　（2）多形式发展残疾儿童学前教育：普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾儿童；支持特殊教育机构设立残疾儿童学前班；支持公益性组织兴办招收残疾儿童的幼儿园、启智班；残疾人康复机构、社会福利机构保障机构内的残疾儿童接受学前教育。

　　（3）保障残疾儿童少年接受义务教育的权利：随班就读；特教学校就读；对重度和多重残疾儿童、少年建立统一学籍管理制度和送教上门服务制度。

　　（4）推进高级中等以上教育机会均等：不得拒收达到录取标准的残疾学生；根据残疾人特点开展文化教育和职业教育。

　　（5）完善教育扶助措施：扶残助学制度；残疾人免费接受高级中等普通教育和职业教育制度。

　　（6）促进融合教育：随班就读残疾学生生均公用经费标准按照特殊教育学校生均标准执行；随班就读教师岗位补助制度；教育行政部门为残疾人升学考试提供便利；教育机构应当为残疾学生学习和生活提供无障碍设施、康复设施等便利条件。

　　4.劳动就业权益保障

　　（1）按比例安排残疾人就业制度。本市国家机关、事业单位和国有及国有控股企业建立岗位预留和定向招录制度；建立用人单位信用信息系统；明确残疾人劳动保护措施。

　　（2）集中安排残疾人就业单位专产专营和优先采购制度。

　　（3）残疾人自主创业扶持制度。

　　（4）政府开发公益性岗位优先安排残疾人就业制度。

　　（5）职业康复劳动和庇护性就业制度。

　　（6）残疾人就业优惠政策措施：超比例安排残疾人就业奖励制度；税收优惠制度；免费就业服务和在岗培训补贴制度。

　　5.文化权益保障

　　（1）公共文化服务均等化：政府提供适应残疾人特殊需要的公共文化服务和产品；扶持盲人读物编写和生产，公共图书馆设立盲人读物和有声图书室；公共媒体设置残疾人栏目、加配字幕；开发推广残疾人群众性文体项目；对无工作单位残疾人参加区、县级以上组织的文体活动给予补助。

　　（2）公共文化、体育场所免费和辅助性服务制度：公园、旅游景点、图书馆、美术馆、展览馆、博物馆、纪念馆、文化馆、体育场馆等公共文化体育场所，应当按照规定免费向残疾人开放，并提供辅助性服务。

　　（3）支持残疾人文化艺术作品创作和生产。

　　6.社会保障权益

　　（1）确立重点保障和特别扶助原则
　　（2）固化、提升本市残疾人社会保障制度：残疾人参加城乡居民养老、医疗保险补贴制度；残疾人公共服务意外伤害保险制度；城乡最低生活保障分类救助制度；残疾人家庭住房救助制度；残疾人生活补贴制度；残疾人护理补贴制度。

　　（3）建立残疾人护理照料服务体系：机构托养服务；社区综合服务；居家助残服务。

　　（4）老年残疾人特殊扶助制度。

　　（5）残疾人免费乘坐公共汽车、电车等制度。

　　7.无障碍环境支持

　　（1）设施无障碍：居住区和家庭无障碍设施建设改造推进；支持残疾人家庭进行无障碍设施改造。

　　（2）信息交流无障碍：公开政务信息应当采取信息无障碍措施；公共服务机构、公共场所应当在必要的服务区域，为残疾人提供语音和文字提示等信息交流服务，有条件的提供手语服务；推动信息无障碍技术和产品研发。

　　（3）交通无障碍：逐步增加无障碍公交车、出租车的数量；支持运营单位购置、改装无障碍公交车、出租车；为残疾人办理车务手续、使用残疾人专用机动车等方面提供便利；公共停车场在方便通行的区域按照停车位总数2%的比例设置无障碍停车位；残疾人免费停车制度。

　　（四）推进残疾人事业系统化、规范化、专业化发展

　　1.建立服务体系：本市建立残疾人社会保障和服务体系，逐步完善残疾人康复、辅助器具、教育、就业、职业康复劳动和护理照料等方面的服务体系。

　　2.制订规范标准：包括残疾评定和残疾人证管理规范；残疾人康复技术和服务规范（社区康复规范，康复机构服务规范）；特殊教育机构的办学标准和残疾人教育评估标准；职业康复机构服务规范。建立和完善残疾人基础数据信息系统 。

　　3.强化基础培养专业队伍：康复专业人才；特殊教育师资（特殊教育教师持证上岗、培训考核、职称评定和表彰奖励制度）；专业助残志愿者队伍。

六、创新与突破

　　（一）五项创新

　　一是拓展了残疾人按比例就业工作新空间。为落实“安置为主”原则，强化政府责任，建立了本市国家机关、事业单位、国有及国有控股企业安置残疾人就业岗位预留制度和定向招录制度；

　　二是明确了残疾人社会福利制度新框架。在社会保险、社会救助的基础上，建立了以残疾人生活补助制度和护理补贴制度为核心，以残疾人医疗、康复、就学、住房和公共参与等具体福利项目为主要内容的残疾人社会福利制度框架。

　　三是确立了残疾人职业康复劳动新模式。职业康复劳动作为庇护性劳动的一种重要形式得以确立下来，为完善多层次的职业康复服务体系、开发职业康复劳动产品和疏通产品市场销售渠道、保障智力残疾人、稳定期精神残疾人的劳动权利，发展具有首都特色的综合服务品牌奠定基础。

　　四是开启了政府保障和市场保障相结合的残疾人社会保障新方向。本市建立对残疾人参加公共活动和接受公共服务的意外伤害保险制度。

　　五是奠定了社区、机构和家庭密切配合的残疾人养护服务新机制。机构托养服务、社区综合服务和居家助残服务“三位一体”。

　　（二）十大突破

　　第七条  本市各级人民代表大会代表候选人中应当有残疾人或者残疾人工作者。

　　第十八条  对零至六周岁残疾儿童免费提供早期筛查、诊断、康复训练、辅助器具适配等抢救性康复服务。

　　第二十条  对重性精神疾病患者实行基本药物免费制度。重性精神疾病患者基本药物费用中由基本医疗保险基金支付以外的个人负担部分，由政府给予全额补贴。

　　第二十七条  本市逐步实行残疾人免费接受高级中等普通教育和职业教育。

　　第二十九条  对承担随班就读工作的教师给予岗位补助。对从事特殊教育满十年的，发给荣誉证书，累计十五年以上并从特殊教育岗位退休的，其享受的特殊教育津贴计入退休费的计算基数。

　　第三十二条  民政部门及有关行政部门应当组织确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，由残疾人福利性单位优先生产或者经营，并根据生产特点确定某些产品由其专产。

　　第四十一条  公园、旅游景点、图书馆、美术馆、展览馆、博物馆、纪念馆、文化馆、体育场馆等公共文化体育场所，应当按照规定免费向残疾人开放，并提供辅助性服务。

　　第五十一条  残疾人持有效证件免费乘坐本市公共汽车、电车，盲人持有效证件免费乘坐本市公共汽车、电车、地铁。

　　第五十五条  各级人民政府和有关部门应当依法在残疾人办理车务手续、使用残疾人专用机动车等交通工具方面提供便利。

　　第五十六条  残疾人持公安机关交通管理部门核发的残疾人专用通行证驾驶残疾人本人专用车辆在本市各类非居住区停车场停放时，免收停车费。

　　（三）其他亮点

　　儿童残疾报告制度、用人单位信用信息制度、“枢纽型”社会组织工作制度、送教上门服务制度、残疾人干部培养选拔机制、志愿服务制度、无障碍停车位制度等。