解读《北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法(试行)》

　　一、制定《北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》（试行）的背景和目的

    （一）背景

　　1、在政策制度层面上：国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》以及北京市委、市人民政府《关于促进残疾人事业发展的实施意见》中都明确提出，要积极培育专门面向残疾人的社会组织，出台民办残疾人服务机构扶持管理办法等。《北京市加强社会建设实施纲要》等一系列文件出台后，不仅将市残联认定为第一批“枢纽型”社会组织，而且明确要求市残联按照市政府授权履行业务主管单位的职责，负责残疾人服务类民办非企业单位的联系、服务和管理。

　　2、在工作实践层面上：全市有近120家从事服务各类残疾人的民办机构，设置床位近3000个，从业人员1500多人，活动场所占地面积近13万平方米，服务涉及职业培训、康复服务、教育就业、托养服务和文化体育、咨询等10多项，在一定程度上成为公办残疾人服务机构的有力补充。但由于历史原因等诸多问题，民办残疾人服务机构自身建设和发展还面临不少困难，需要政府部门和残联采取措施，其中包括制定相应的登记审查和管理办法。

　　（二）目的

　　制定《北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》（试行）（以下简称《办法》）的主要目的：

　　一是实现业务管理部门工作的制度化。目前，北京市科委、人力保障、卫生、体育、教育、文化、知识产权7个单位，都制定了关于本行业民办非企业单位登记审查与管理的暂行办法。市残联作为市委、市政府明确授权的残疾人服务类民办非企业单位的业务管理部门，本《办法》的制定实施对实现残疾人社会组织管理的制度化具有标志性意义。

　　二是明确残联与其他业务管理部门的关系。对于残疾人服务类民办非企业单位，凡属于以上7个单位管理的，依然按照原来方式归口管理；其他之外的，残联可以作为业务管理部门。这有利于破解民办非企业单位登记难的现实问题。

　　三是明确市和区县残联职责定位的关系。原则上市残联侧重政策制定和工作统筹等；区县残联具体负责工作实施。

　　四是明确残联作为管理部门的具体职责。本《办法》除集中概括表述职责外，对残疾人服务类民办非企业单位登记、年检前初审的认定条件、申报程序以及提交材料进行了具体明确。

　　二、制定的原则和基本内容

　　（一）原则

　　一是依法制定的原则。主要依据了国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》、民政部《民办非企业单位登记暂行办法》，北京市民政局《关于确定和调整民间组织业务主管单位的意见》和《关于加强民办非企业单位登记管理工作的意见》等规范性政策。

　　二是参考借鉴的原则。重点参照了北京市体育类、文化类、科技类、知识产权类等7个单位登记审查与管理的暂行办法，并结合北京市残疾人工作实际制定。

　　三是逐步细化的原则。本《办法》主要规定了残疾人社会组织在管理工作上的基本要求，依照这一总体要求，待《办法》出台后，再分别制定关于申请成立、年检等具体管理的实施细则和操作流程。

　　（二）内容

　　《办法》分四个部分共15条：

　　一是总则部分（第1-4条），主要为制定的原则依据、范围定义和业务主管单位的确定及具体职责；

　　二是登记审查部分（第5、6、7、8、11、12条），也是《办法》的核心内容，主要为残疾人服务类民办非企业单位申请登记、变更、注销的条件要求和申请程序；

　　三是管理部分（第9、10、13条）：主要对残疾人服务类民办非企业单位所从事的业务活动、参加年度检查、撤销登记的情形和要求进行了明确；

　　四是附则部分（第14、15条），规定解释权和实施时间。

　　三、重要问题的解读

　　（一）关于《北京市残疾人服务类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》的名称问题

　　1、为什么称“残疾人”而不是“残障”？

　　在市社工委有关文件中规定：市残联负责联系残障类社会组织。但参照北京市教委、体育局、文化局、科委等部门制定的民办非企业单位单位登记审查现管理暂行办法等规范文件后认为，“残疾人服务类”与“残障服务类”相比，其表述与现行国家和北京市残疾人工作的规范称谓一致，作为规范性文件，要充分考虑到与现实工作的一致性。

　　2、社会组织包括民办非企业单位、协会、基金会，为什么单出民办非企业单位的登记审查管理办法？

　　一是从实际现状看，民办非企业单位在社会组织中具有数量最多、登记审查最难的特点，按照“轻重缓急”的分类，优先出台了民办非企业单位的登记审查与管理办法。

　　二是从政策层面看，民办非企业单位的“双重管理”具有界限欠清晰、职责欠明确、流程欠细化的问题，而其他两类社会组织的管理政策相对比较成熟。

　　三是从实际操作看，三类组织的认定条件、业务管理机关的职责都很多内容不同，不能简单地出台一个包括三类组织的综合性的办法。

　　3、为什么含有“管理”字样？

　　登记审查本身就是监督管理工作的一种形式，《暂行办法》中涉及了遵纪守法要求、年度检查等内容，也属于监督管理工作的范畴，同时参考了其他行政部门的文件名称后，使用了“管理”的表述。

　　（二）关于开办资金设为3万元低限的问题

　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》对开办资金的表述是“开办资金必须达到本行（事）业所规定的最低限额”，而对残疾人服务业开办资金最低标准没有明确规定。2002年、2003年，市其他行业出台的暂行办法中最低开办资金标准分别是：教育类、文化类（3万元）、科技类（5万元）、知识产权类（10万元）等。规定残疾人服务类民办非企业单位开办资金为3万元低限，是积极培育残疾人社会组织的具体体现。

　　（三）关于确定业务主管单位的问题

　　主要根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位”的规定。

　　1、市残联作为业务主管单位的依据。北京市政府办公厅《印发市民政局<关于确定和调整民间组织业务主管单位的意见>的通知》（京办文[2000]23号），已明确授权市残联为市级有关民间组织的业务主管单位。《北京市社建设工作领导小组关于认定第一批市级“枢纽型”社会组织的通知》（京社领发[2009]2号），认定市残联为第一批市级“枢纽型”社会组织之一。

　　2、区县残联作为业务主管单位的问题。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条“须经同级人民政府授权”的规定，以及京办文[2000]23号文件中“本市区县民间组织业务主管单位的确定，主要依据社会团体和民办非企业单位的业务归口认定”的规定，主要认定形式是政府授权或认定为枢纽性社会组织。

　　3、在残疾人民办非企业单位的登记审查等日常业务工作中，区县残联与其他同级行政部门作为业务管理机关的关系问题。有业务管理机关负责的残疾人服务类民办非企业单位的，仍然按原来的归口进行业务管理；对找不到业务管理或有其他情形的残疾人民办非企业单位，经注册机关同意，可以由残联作为业务管理部门。

　　（四）关于社会组织设立分支机构的问题

　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院第251号令）第十三条规定“民办非企业单位不得设立分支机构”；第二十五条规定：设立分支机构的，由登记机关根据情形予以警告、责令改正、撤销登记和追究刑事责任等处罚。

　　（五）关于法律责任问题

　　残联与残疾人服务类民办非企业单位，是两个独立的法人，只要残联不参与民办非企业单位的自主经营活动，与其没有人、财、物上的利益关系，在审查时没有发生收取费用和失察失误问题，是没有法律连带责任的。