发挥残联“枢纽型”社会组织作用大力培育和发展残疾人社会组织

──在社会组织与残疾人事业发展论坛上的发言

◎ 市残联理事长  齐静

　　加快推进以民生为重点的社会建设，要求进一步创新社会组织管理体制，充分发挥社会组织在社会建设中的作用。下面，我结合北京残疾人工作实际，就发挥残联“枢纽型”社会组织作用，培育和发展残疾人社会组织，向大会发言。

　　一、残疾人社会组织发展的现状与问题

　　残疾人社会组织，是由民间力量成立的残疾人服务机构和组织，属于“新社会组织”的一部分。我国的残疾人社会组织，是适应市场化进程，满足残疾人日益增长的特殊性、多样化、类别化服务需求而产生和发展起来的。上世纪八十年代，北京市成立了第一家民办残疾人服务机构，90年代残疾人社会组织获得了初步发展，2000年以来，发展的步伐进一步加快，到目前已经形成了一定的行业规模。北京市残疾人社会组织的发展，主要体现在：一是机构数量和服务对象人数不断增长。2000年，全市民办残疾人服务机构不足20家，服务残疾人约1000人，去年底，机构数量已经增长到近百家，服务残疾人接近5000名。二是服务项目不断拓展。从最初主要开展残疾人早期教育和康复训练，逐步扩大到残疾人托养、职业康复、职业培训等服务项目，奥运期间，我市还成立了民间残疾人文化宣传机构。三是类别化服务特征更加明显。既有针对脑瘫儿童、孤独症儿童、智障儿童和听障儿童康复机构，也有成年精神残疾人职业康复机构、成年智障人托养机构，还有针对人工耳蜗听障儿童的康复训练机构，服务分工越来越精细。四是专业化水平有所提高。更加注重专业人才的引进培养，一些国内外先进服务模式和训练方法得到应用。此外，社会关注度和支持度也越来越高，在这些机构和组织中，志愿服务和公益助残日益活跃。北京市残疾人社会组织涵盖了民办非企业单位、社团、基金会等多种类型，三分之一的机构还是工商注册，但是从总体上说，这些组织具有一般社会组织非营利性、公益性、民间性和自愿性的特点。残疾人社会组织的发展，在一定程度上弥补了政府在提供残疾人公共服务方面的不足，满足了一部分残疾人的特殊服务需求，它们已经成为首都社会建设和残疾人事业发展的有生力量。

　　与所有其他“新社会组织”一样，北京市残疾人社会组织的生存和发展也面临着许多现实的困难和问题。由于服务对象的特殊性，这些组织在设施、场地、人员、资金和日常管理、服务等方面面临的问题更加突出。主要原因：一是缺乏行业规范管理，在残疾人社会组织的市场准入、登记注册、行业指导、服务监督等方面还没有建立起相应的规范、标准和制度；二是内部治理机制不健全，残疾人社会组织主要由社会爱心人士和残疾人亲友组建，许多组织没有真正成立理事会和设立章程，内部管理结构比较单一，在领导决策、项目运作、经费筹集使用等方面没有形成可持续发展的内部治理机制；三是资源整合利用不足。承担服务保障功能的残疾人社会组织，在设施设备、人力资源和专业技术服务等方面需要大量的先期投入和运行支持保障，但是目前政府政策支持和资金投入还不够，吸引社会资源投入的激励机制尚未建立，残疾人及其家庭的承受能力又非常有限。解决好这些问题，关键是要进一步健全管理体制和工作机制，加强对这些社会组织的扶持、服务和管理，促进其健康持续发展。

　　二、残联作为“枢纽型”社会组织的职责和定位

　　北京市在推进社会组织改革发展中，把构建“枢纽型”社会组织工作体系，作为创新社会组织管理体制的重要措施，以人民团体为骨干，确认了一批“枢纽型”社会组织，承担从行政部门分离出来的社会组织业务主管单位职责，并对相关社会组织进行日常管理和服务。目前，市残联已经作为首批被确认的市级“枢纽型”社会组织，主要负责残障服务类社会组织的联系、服务和管理。残联成为“枢纽型”社会组织，不仅关系到残联自身的职能调整，也给残联和残疾人社会组织的关系带来变化，直接影响到残疾人社会组织的发展。

　　按照现行法律和章程的规定，残联组织是事业团体，也是人民团体，基本职能是“代表、服务、管理”，即代表残疾人的共同利益，直接服务残疾人，接受法律授权或政府委托管理残疾人事务。在成为“枢纽型”社会组织之前，残联对残疾人社会组织的服务管理没有得到明确的法律授权或政府委托，两者之间虽然性质相似、业务相近，但是不存在任何职能和法律关系。

　　“枢纽型”社会组织的定位，赋予残联新的职责和任务，也在残联和残疾人社会组织之间建立起一种新型的关系。首先，残联要团结联系残疾人社会组织，将它们全面纳入工作视野；第二，要在业务上给予指导和支持；第三，要协调配合行政部门开展行业管理和政策扶持；第四，要为残疾人社会组织提供有效服务。这是政府授权残联参与社会管理和公共服务的职责。但是，残联与社会组织的关系，不是行政意义上的管理者和被管理者的关系。“枢纽型”社会组织这一概念，表明残联通过履行联系、指导、服务、管理的职能，促进残疾人社会组织实现自我管理、独立发展。在此过程中，残联起到联系政府和残疾人社会组织之间的桥梁枢纽作用和业务上的龙头骨干作用。更明确地说，残联要把残疾人社会组织作为动员利用社会资源、服务保障残疾人的有效载体，着力扮演好诉求反映者、资源整合者、政策推动者、利益协调者、业务指导者、服务提供者的角色，通过培育壮大残疾人社会组织，使自己从直接服务残疾人向利用社会力量服务残疾人转变，从服务部分残疾人逐步向服务全体残疾人转变，从满足残疾人一般性需求向满足残疾人类别化、个性化需求转变，实现残联和残疾人社会组织互促、双赢、共进，并最终更多更好惠及残疾人的目标。

　　三、培育和发展残疾人社会组织的基本思路

　　当前，发挥残联“枢纽型”社会组织作用，培育和发展残疾人社会组织，尚在起步阶段，有许多理论问题和实践难题尚待破解，这里我结合北京实际，提出我们的一些工作思路和想法。

　　一是创新发展观念。“枢纽型”社会组织，是改革的产物。要培育发展残疾人社会组织，要履行好残联职能，首先要转变观念。只有树立发展残疾人社会组织就是更好地发展残疾人事业，服务残疾人社会组织就是更好地服务残疾人的理念，才能推动残疾人社会组织管理体制、工作方式的创新。

　　二是纳入整体规划。根据全市残疾人数量、类别和需求，将残疾人社会组织纳入公共服务体系总体布局，统筹安排，科学规划，才能改变“小、散、乱”的格局，实现全方位治理和整体水平提升。市残联作为市级“枢纽型”社会组织，要配合政府部门制定北京市残疾人服务体系建设和残疾人社会组织发展的规划。

　　三是加强制度建设。近期，要着重把包括登记注册等服务、管理的有关规范建立起来，逐步形成制度。同时，引导残疾人社会组织完善内部管理制度，促进自律和诚信建设。从长远的角度，还要推动立法工作，实现依法管理、依法发展。

　　四是加大扶持力度。我们正在抓紧研究制定残疾人社会组织扶持管理办法，总的思路是针对残疾人需求，通过购买服务等多种办法，对残疾人社会组织主要困难进行分类扶持。同时，引导残疾人社会组织加强自身能力建设，着力提高专业化服务水平。

　　五是提供优质服务。我们要发挥政府残疾人工作委员会设在残联的优势，加强与政府部门的沟通与协调，对残疾人社会组织提供业务指导。我们也在研究，搭建相应的服务平台，在业务交流、教育培训、信息转介等方面，整合资源，为残疾人社会组织提供支持。

　　六是优化社会环境。残疾人社会组织发展，需要全社会的参与支持。要广泛宣传残疾人事业，建立激励机制，动员志愿者参与残疾人社会组织活动。要帮助残疾人社会组织开辟社会捐赠渠道，引导企业、基金会和爱心人士捐助，让更多的社会资源投入到残疾人社会组织建设中来。