政府立法　福利保障　全民参与　融入社会

　　我们每天面临的挑战就是从残障人的角度看这个世界。

           　　　　　　　　　　　　　　　　––奥托博克（OTTO BOCK）的理念

　––德国社会保障制度给我们的启示

　　2009年11月15日至12月5日，北京市残疾人福利基金会理事长梁田与来自中国残疾人联合会、中国残疾人福利基金会、中国残疾人辅助器具中心、部分省市残疾人联合会、福利基金会、辅具中心的28名残疾人工作管理者一起赴德国进行为期21天的培训。

　　这项由德国奥托博克健康康复集团与中国残疾人联合会、中国残疾人福利基金会共同主办的“社会保障和服务体系高级培训”项目，旨在为中国残疾人事业培养一支熟悉国际社会保障体系和服务体系，具备适应新形势变化所需要的业务素质和管理能力的骨干人才队伍，促进我国残疾人辅助器具领域的发展。培训期间，学习了欧洲先进的社会保障体系和服务体系，深入了解国外辅助器具工业的发展等内容，不仅开阔了视野、增长了知识，也从德国残疾人的社会保障中获取了对我国残疾人社会保障乃至整个残疾人事业发展的有益启示。

　　一、深化以残疾人为本的理念，保障残疾人平等自主地参与社会是德国残疾人福利保障的最根本目标。

　　德国残疾人社会保障法律中明确提出:“德国境内不应当有任何一个人有被忽视和被排斥的感觉……”。基于此，德国对残疾人的认识是以人为本和以权利为本的理念，这就是承认残疾人是权利享有者，他们能够而且应当像其他社会成员一样决定自己的生活。如：德国肢残人、聋人都可以驾驶专用的小汽车出行，享有和健全人一样的权利。

　　“以人为本”的服务理念贯穿于此次交流的各项活动之中。在法兰克福、柏林、海德堡、杜德成……所到之处感触最深的是无处不在方便、快捷的无障碍设施。在这些城市总能见到三三两两的重度残疾人独自出行，他们不需要依赖家人或朋友的特别协助，在随处可见的无障碍设施的帮助下，残疾人可以方便出行和融入社会。而宾馆、车站、机场、大型商店、公路边加油站、公厕等公共设施都有明显的“残疾人”标志，这一标识也成为德国冬日里最具温暖的符号––让残疾人与健全人一样融入社会，平等参与社会生活，成为社会一种公德和时尚。

　　二、完备而全面的社会保障体系，对我们制定残疾人保障政策具有很好的借鉴作用。

　　德国社会福利保障制度概括为：“政府立法，福利保障，全民参与，融入社会”。

　　政府立法德国是世界上第一个通过议会立法建立社会福利保障制度的国家，也是当今西方国家中社会福利保障最发达的国家之一。德国社会福利保障涉及到社会成员生老病死以及教育和疗养的各个环节，而残障人员是其中受惠者之一。如《促进就业法》规定，残疾人有就业权并受社会保护。20世纪70年代联邦议会出台了《高度残疾人法》，规定行政机关、企业按在册职工6%比例吸收残疾人就业，不按比例的要收残疾人就业弥补经费（相当于我国现在实行的保障金），并规定企业解雇残疾职工，须经州劳资部门批准。经批准解雇残疾职工后，企业要偿还政府给企业的各种补偿性补贴。这样就制约了企业雇主随意解雇残疾职工，稳定了残疾人的就业。据介绍德国从1881年就开始公布《社会福利保障法》，尔后经过创立、完善、调整三个阶段，到1981年已建成世界上最完整的社会保障体系，他们先后制定公布了《社会福利保障法》、《工人疾病保险法》、《事故保险法》、《养老金保险法》、《失业保险法》、《社会救济法》等等。

　　福利保障德国是一个社会福利保障较为完善的联邦国家。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助，又要求个人负责。在德国社会福利保障已涉及到社会成员基本生活的多个环节，几乎包括了人的一生的生、老、病、死以及教育和疗养的各个方面。以疾病保险、养老保险、失业保险、工伤保险和护理保险为内容的保障构成了社会福利保障体系的主体，此外还有发达的商业保险，提供多样可供选择的保障。

　　全民参与西方社会福利国家一个共同点在于全国的公民广泛参与。福利是公民普遍享有的社会权利。诸如医疗保障、几乎所有公民都参加，公民一旦生病，可到与其保险公司挂钩的医院或开业医生处看病，保险公司负责支付一切医疗费用。如属必要的疗养，也要保险公司完全或部分支付。事故保险、养老保险、失业保险，也几乎囊括工人、农民、学生、残疾人、老年人。根据社会救济法，每一个处于此类困境中的居民──无论德国人还是外国人，都可要求提供社会救济，包括生活费用补助、伤残、疾病或照料等特殊补助或照应。

　　融入社会联邦德国是欧洲发达的资本主义国家，也是世界经济强国。之所以能经济持续发展，社会福利丰厚，这跟德国政府实行社会福利保障，保障体系融入社会、平衡社会的政策分不开的。社会福利保障以保险为主体（还有家庭补贴、社会救济金），保障基金以自保公助为模式，而且不断调整自保公助比例，从而既讲究了效益，又兼顾了平衡，保证了保障体系融入社会。促进了社会稳定和经济发展。在联邦德国还实施一项特殊的“储存时间”政策。每个年满18岁的公民，可以利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务，不拿报酬，这些服务时间可储存在服务者个人档案中，将来年老或需要帮助护理时，可把这些“储存”起来的时间提取出来，免费得到无微不至的照顾。这一特殊政策的实施既解决了老年护理人员短缺的问题，也为人们日后年老需要护理提供了保障。因而深受德国公众欢迎，许多公民自愿参与形成了良好的社会风尚。

　　德国的社会保障制度是遵循全面保障和满足特殊需求相结合的原则，从全面的角度来考虑，在整体的基础上，充分考虑残疾人的特殊性。残疾人的多样性决定了他们所需要的服务和保障方式、内容的多样性，残疾人的弱势性又决定了他们需要社会提供的全面保障，甚至包括衣食住行等个人和社会生活的方方面面。因此，我们在制定社会保障制度政策时，应借鉴德国的经验，既要从整体上把握，又要会同民政、劳动社会保障等部门，制定完备而全面的政策，并结合残疾人的特殊困难，给予特殊的政策。

　　三、加大资金投入、广开筹资渠道

　　资金是社会保障运行的物质基础，是完善社会保障体系的关键所在。由于我国幅员辽阔，人口众多，保障对象多，残疾人多，又处于经济发展阶段，属不发达国家，财力困难，因此单靠政府资金投入开展社会保障是难以为计的。为此，一方面政府必须加大社会保障资金的财政投入，积极调整财政结构，尤其是残疾人就业保障资金的投入；另一方面要把有限的社保经费百分之百用于社保，受惠于残疾人。此外，要发挥残疾人基金会等公益机构的作用，广泛动员社会，募集资金，用于残疾人保障事业。运用社会化工作方式，凝聚社会各界的爱心，为残疾人事业做贡献。

　　四、营造更加文明的社会氛围

　　扶残助弱是中华民族的传统美德，搞好残疾人社会保障需要良好的社会环境条件。可是由于传统观念和习惯势力影响，社会上对残疾人的偏见、歧视依然存在，许多无助的残疾人更是处于社会的底层，成了弱势群体的弱势，所以必须在全社会营造良好的扶残助残氛围，倡导社会扶助残疾人事业，宣传人道主义精神，使全体社会成员都尊重残疾人、关爱残疾人，提倡多一点人道主义，少一点歧视偏见，全社会都伸出关爱之手，献出关爱之心，推动残疾人保障事业的发展。

　　从某种意义上讲，残疾人的保障程度反映了一国社会保障的发展程度；残疾人对社会文明发展的分享程度，反映了一个国家社会文明的进步程度。我国残疾人口规模约相当于德国全部人口的数量，残疾人社会保障的完善和健全，不仅仅关系到8296万残疾人的生存发展，更为全国2.6亿残疾人家庭人口解除了后顾之忧。因此，残疾人社会保障不是一项可有可无的工作，而是直接惠及我国五分之一人口的伟大工程，更是建设社会主义和谐社会的必要组成部分。德国作为社会保障发展完善的典型国家，他们的具体做法不一定适合我国的国情，他们的保障水平、保障内容也不是我们短期内能够达到的，但他们的理念、他们的精髓却是值得我们借鉴的。

　　（赴德国社会保障和服务高级培训团北京代表团）