系统谋划、前瞻布局残疾人小康进程

　　8月3日，国务院正式印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（国发〔2016〕47号，下称“《纲要》”）。该《纲要》依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，并与国家基本公共服务等专项规划的有关内容相互衔接，对未来五年残疾人共建共享小康社会进行了系统谋划和前瞻布局。作为“十三五”国家规划体系中少数专门面向特定人群而制定的专项规划之一，这一《纲要》向社会传递了哪些发展信号？透露出哪些政策信息？将帮助残疾人和他们的亲友实现什么样的梦想和希望？

全面建成小康社会，残疾人一个也不能少

　　新一届中央领导集体高度重视、格外关心8500万残疾人共奔小康的问题，为编制好《纲要》提供了强大的思想动力和政治保障。2014年5月，习近平总书记在会见第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会受表彰代表时指出，中国梦，是民族梦、国家梦，是每一个中国人的梦，也是每一个残疾人朋友的梦。在2015年减贫与发展高层论坛主旨演讲中习近平总书记强调，把扶贫开发纳入国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。今年7月，习近平总书记到河北省唐山市考察时又指出，中国有几千万残疾人，2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。为残疾人事业做更多事情，也是全面建成小康社会的一个重要方面。2014年12月，李克强总理主持国务院常务会议，审议通过《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，为编制“十三五”残疾人小康规划提供了充分的政策准备。他强调，残疾人事业关乎社会的公平正义，也是社会主义的题中应有之义。我们的目标是，要在2020年全面建成小康社会，不能让残疾人掉队。要让残疾人的生活更加殷实、更有尊严。

　　国家有关部门在《纲要》编制过程中加强统筹协调，把加快残疾人小康进程作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。国务院办公厅、国家发展改革委和国务院残疾人工作委员会及其成员单位，包括中国残联、财政部、卫计委、民政部、人保部等有关部门，在指标设置、政策统筹、项目布局、规划衔接和职责分工等方面共同反复研究，地方政府在规划编制中也提供了大量有建设性的意见和建议。正是在国家规划编制主管部门的建议下，《纲要》的名称不再沿用“事业发展规划”，而是聚焦“加快残疾人小康进程”这一主题，既突显了推动残疾人小康进程的重要性和紧迫性，又让残疾人小康规划的顶层设计与国家全面建成小康社会的历史任务相契合，与“四个全面”的战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念相协调，使之成为国家发展战略的有机组成部分。

　　为了完成《纲要》编制任务，数十个部门、几十位专家参与，并听取了东中西部许多基层同志和残疾人代表的意见，可谓集思广益，群策群力。“纲要”最终编制完成，充分体现了社会主义主义制度的优越性。《纲要》再一次向人们宣示了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨和对社会公平正义的不懈追求。

残疾人小康规划，目标导向、问题导向和需求导向是统一的

　　一部好的规划，必须能够组织动员各方面资源，解决现实问题，满足群众需求。社会事业和民生保障领域的规划尤其如此。编制加快残疾人小康进程的规划纲要，首先要解决残疾人基本民生保障问题，满足他们生存、参与和发展的基本需求。

　　2015年初，开展了首次全国残疾人基本服务状况和需求调查，获得了关于2664万名持证残疾人和未持证残疾儿童的大数据。这是一次在残疾人保障和服务领域了解民意、集中民智、汇集民需的重要行动，为编制《纲要》提供了可靠的依据和扎实的基础。

　　通过对全国持证残疾人到人到户的全覆盖调查，使我们有机会从总体上思考和把握残疾人共奔小康的问题，从全局上研究和解决残疾人的突出困难。残疾人的贫困人数、失学人数、不在业人数、无房户数以及未享受康复服务的人数等等，一起构成了加快残疾人小康进程的问题域。《纲要》编制时直面这些主要问题，并把它们确立为需要优先解决的目标任务。正是站在整体上解决问题的角度，谋全局而不是谋一域，使《纲要》与以往规划相比，在推动残疾人民生保障和基本公共服务方面体现出了“三大转变”：即从覆盖一部分人口向人口全覆盖转变，从临时性的救助向制度化保障转变，从个别化帮扶向常态化服务转变。

　　《纲要》提出加快残疾人小康进程的10项主要指标，涵盖家庭收入、生活补助、护理补贴、养老保险、医疗保险、脱贫解困、危房改造、康复服务、辅具适配和义务教育，每一项都代表着残疾人及其亲友的获得感、幸福感，全部都是他们自身反映的最迫切需要解决的问题。与前几个五年规划相比，指标数量有了压缩，集中在最基本的民生保障事项上，这是《纲要》务实的一面；与此同时，大幅增加约束性指标，除了家庭收入、养老保险和医疗保险的参保率仍是预期性指标外，其他均为约束性指标。实现这样的目标，对各级党委、政府和全社会，是沉甸甸的责任和义务；对残疾人和他们的家庭，一定会带来更多的信心和希望。

消除残疾人贫困，是历史性的硬任务

　　中央作出打赢脱贫攻坚战的决定，消除残疾人贫困，改善残疾人民生，既是一个重点，也是一个难点。贫困对于残疾人来说，不是唯一的困境，却是最大、最现实的困境。由于贫困和残疾因素相叠加，残疾人的贫困问题显现出结构性、长期性的特征，贫困程度更深，脱贫难度更大。残疾人摆脱了贫困，并不意味着他们就实现了小康；但如果无法脱贫，就一定不可能过上小康生活。这也是为什么《纲要》在规划布局中把残疾人兜底保障、就业增收和脱贫解困摆在重中之重的原因。

　　完成消除残疾人贫困的历史性硬任务，必须充分发挥我国的政治优势和体制优势，在中央打赢脱贫攻坚战的总体部署和战略安排中争取胜利。同时，又不能不考虑残疾人的特殊性，给予他们重点保障和特殊扶助。《纲要》在部署脱贫任务时着重考虑了以下几点：第一，不仅要在农村帮扶人口中，将贫困残疾人作为优先保障和服务的重点对象；在残疾人中，也要聚焦重度残疾、一户多残、老残一体、单亲等家庭的残疾人以及残疾妇女、残疾儿童等弱中之弱、困中之困的人员。第二，不仅要考虑一般农村贫困人口的脱贫需求，也要考虑残疾人摆脱贫困的特殊需要，提出了到2020年，在稳定实现农村贫困人口“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”之外，增加了基本康复和家庭无障碍两项指标，使农村贫困残疾人的脱贫目标由“两不愁、三保障”扩容为“两不愁、五保障”，真正实现托底保障的目的。第三，不仅要将残疾人作为打赢脱贫攻坚战重点关照的对象，更要将他们看作是这场战役的有生力量，通过帮助残疾人提高自我发展能力，实现多形式的劳动就业增收，主动脱贫，积极脱贫，从而以全面小康社会的参与者、建设者和奉献者的身份，赢得人们更多的尊重和更大的支持。《纲要》显然排斥这样的观点，认为一条低保线就可以解决所有残疾人的贫困问题。

完善社会保障政策法规，为残疾人共享发展奠定制度基础

　　制度建设管根本、管长远。对于残疾人这样一个具有8500万人口规模、特性突出、特别需要帮助的人群来说，建立健全基本保障制度，从根本上保证他们的基本生存和发展需要以及经济上的安全，是一项既顾眼前又惠长远的基础工作，事关民生福祉和公平正义。我国现阶段建立完善残疾人社会保障制度，不能不考虑国情特点和综合国力，不能不顾及残疾人的人群特性，更需要把握住小康建设的历史机遇。

　　与国务院此前出台的《关于加快推进残疾人小康进程的意见》相比，《纲要》除了继续强调残疾人社会保障制度建设“普惠与特惠相结合”的原则外，在建设目标和工作路径上都有了新的提法。比如，提到了“残疾人普遍享有基本住房、基本养老、基本医疗、基本康复，生活有保障，居家有照料，出行更便利”，让人们理解残疾人社会福利定型后的基本框架。又比如提出了“开展残疾人社会福利立法研究”，预示着残疾人社会保障和相关福利建设将从政策层面向法律制度层面提升。《纲要》在社会救助、社会福利和社会保险等三个方面细化了残疾人政策项目，特别是在全面实施困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度的基础上，又进一步设计了残疾儿童康复、基本辅助器具适配、家庭无障碍改造和类别化的残疾人服务保障政策，值得人们不断深入地推动研究和落实。

创造平等参与的机会和条件，促进残疾人融合发展

　　融合既是社会发展的目标，也是手段，更是基本的价值和理念。残疾人全面小康，不止是吃饱穿暖，还有精神、心理和价值上的追求，那就是以社会平等的一员，更加充分地参与经济、政治、社会和文化等各个方面，实现和社会的全方位融合。为此，必须消除观念、制度和环境的种种障碍，为残疾人在更广范围、更高水平上参与和融入社会生活提供必要的支持条件。这对如何适切地向残疾人提供社会化、专业化、人性化的公共服务提出了更高的要求。

　　《纲要》在社区康复、融合教育、支持性就业和群众性文化等方面，制订了一系列政策措施和服务办法，来提升残疾人的参与能力，优化残疾人的发展环境。比如在康复上，推广个性化辅具适配服务，为残疾人恢复功能、回归社会创造条件；在教育上，建立随班就读支持保障体系，不断扩大融合教育规模；在就业上，切实维护残疾人报考公务员的权利，鼓励各类用人单位聘用残疾人。《纲要》特别注重残疾人相关权益立法、服务标准体系建设和无障碍环境领域的科技应用，为残疾人平等参与和融合发展铺路搭桥。《纲要》积极倡导融合发展的方向，使这部社会事业领域的重要规划透露出浓浓的人道和人文色彩。

改革创新，助推残疾人小康进程

　　改革既为发展提供新动力，也为促进社会公平创造新契机。加快残疾人小康进程，不只是一个人群消除贫困、增加收入、扩大参与、促进发展的问题，而且与建立公平收入分配制度，完善社会发展稳定机制，创新社会管理，增强社会活力，密切地联系在一起。因此，也要用改革创新的办法，不断完善发展残疾人事业的体制机制，进一步健全保障残疾人权益的基本制度，努力激发社会助残活力，从而为加快残疾人小康进程提供支撑。

　　《纲要》为保障残疾人基本民生和加强残疾人基本公共服务而提出的一系列政策、制度、标准、规范，构成了该规划创新的主体。《纲要》注重引入社会力量和发挥市场机制参与残疾人事业发展，这是改革创新的另一个亮点。《纲要》提出了加快发展残疾人服务业的改革任务，首次比较完整地介绍了残疾人服务业主要领域，包括辅助器具、康复护理、托养照料、生活服务和无障碍产品服务等，同时围绕这一产业发展，明确鼓励产业创新、技术创新、管理创新，其中就包含着社会十分期待的扩大政府购买助残服务规模的内容，这对形成公办和民办并举的残疾人事业发展格局，具有重要意义。《纲要》还依据中央关于群团改革发展的新精神，对残联组织改革发展提出了新的要求，这是组织创新的内容，必将为中国特色残疾人事业在新时期新阶段的发展注入新的活力。

　　（作者郑功成 系全国人大常委、中国人民大学教授兼残疾人事业发展研究院院长、教授、博士生导师）