转载之职业指导：中国就业史--就业40年（1986—2026）篇章4 裂变期，新经济与新就业形态
文章来源：瞭望、中国就业杂志
发布日期：2026-07-27
四、裂变期（2013—2019）：新经济与新就业形态
（一）2013年：经济增长换挡与就业新常态
2013年3月1日，在第五届上海宠物大会上，一名宠物医生为一只宠物狗作体检。近年来，随着人们生活水平的提高，宠物经济逐步火热起来。宠物经济的迅速发展，使得宠物饲养场、宠物医院、宠物美容店、宠物食品店、宠物寄养店等宠物产业逐渐形成，宠物繁育师、宠物驯养师、宠物美容师、宠物医生等新兴职业应运而生。(新华社发)
2013年4月26日摄，在甘肃省妇幼保健院，“金牌月嫂”黄凤翠在教师指导下进行婴幼儿护理的培训。(新华社记者张锰摄)
2013年是中国经济发展阶段转换的关键一年。这一年，中国经济增速从过去两位数的高速增长回落到7.8%左右，此后连续多年在7%上下的中高速区间运行。“新常态”成为描述这一阶段的核心词汇，其含义是：经济增长从高速转为中高速，经济结构从以工业为主转向服务业为主，增长动力从要素投入转向创新驱动。
这种转变对就业的影响是深远的。过去几十年，中国依靠高增长拉动高就业，经济增长每提高一个百分点，大约能带动一百多万个新增就业岗位。当增速放缓时，人们普遍担心就业会不会出现大幅下滑。但实际情况比预期的要好。原因在于，服务业对就业的吸纳能力远高于制造业和农业。同样的GDP增量，服务业创造的就业岗位是制造业的1.5倍到2倍。随着服务业比重持续上升，经济增长的就业弹性（即单位经济增长带动的就业量）不降反升。
2013年，全国城镇新增就业1310万人，超额完成全年目标。此后几年，城镇新增就业连续保持在1300万人以上，登记失业率稳定在4%左右的低位。就业形势总体平稳，这给了政策制定者更大的腾挪空间，去推动更深层次的就业结构调整。
但平稳的总量数据背后，结构性问题正在加剧。传统制造业吸纳就业的能力在下降，而新兴服务业虽然增长快，但对劳动者的技能要求不同。低技能劳动者面临更大的就业压力，而高技能劳动者供不应求。“招工难”与“就业难”并存的矛盾，从这一年开始变得更加尖锐。
（二）2014年：大众创业万众创新——就业的新引擎
2014年9月，李克强总理在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”的号召。此后，“双创”被提升到国家战略的高度，成为推动经济转型升级和扩大就业的重要抓手。
双创政策的核心是降低创业门槛、优化创业环境。具体措施包括：简化企业注册登记流程，推行“三证合一”“一照一码”；对小微企业实行税收减免；设立国家新兴产业创业投资引导基金；建设众创空间、孵化器等创业服务平台；鼓励科研人员、大学生、返乡农民工等群体创业。这些措施的效果是显著的。2014年，全国新登记注册企业同比增长45.8%，平均每天新登记企业超过1万家。到2015年，这个数字进一步上升到1.2万家。
创业对就业的带动作用是多层次的。首先是创业本身创造了企业主的就业机会；其次是创业企业吸纳员工，形成直接就业；再次是创业活动带动上下游产业链，产生间接就业。据当时的测算，每创办一家小微企业，平均可以带动3到5人就业。而成功的高成长企业，带动就业的能力更强。阿里巴巴、腾讯、百度等互联网巨头的发展历程证明，创业是创造大规模就业的重要途径。
双创浪潮还有一个重要的社会效应：它改变了人们对“就业”的理解。在传统观念中，就业就是“找一份工作”，给别人打工。而双创倡导的是“创造工作”，自己当老板。这种观念的转变，对于年轻一代尤其有吸引力。越来越多的大学毕业生不再把考公务员、进国企作为唯一的选择，而是尝试自己创业。虽然创业的成功率并不高，但这种尝试本身扩大了就业的边界。
当然，双创在推进过程中也存在一些问题。一些地方出现了“为创业而创业”的形式主义，众创空间空置率高、孵化效果有限。部分创业项目过于依赖政府补贴，缺乏可持续的商业模式。还有一些创业者因为经验不足、市场判断失误而失败，背上债务。但从总体上看，双创政策在扩大就业容量、激发市场活力方面发挥了积极作用。
2014年3月7日，兰州市双城门一家美甲店的美甲师罗芳(右一)在为顾客服务。(新华社记者聂建江摄)
2014年3月7日，51岁的江苏镇江人吴秋婷在自己的健身房内指导学员进行肌肉健美训练。 (新华社发)
2014年4月18日，选手在世界杯国际调酒世锦赛武汉赛区选拔赛上进行花式调酒比赛。新华社发(许燕摄)
2014年4月19日晚上，婚礼策划师晴天(前左)在酒店的婚礼仪式场地和新人进行婚礼仪式彩排。(新华社记者李尕摄)
2014年8月27日，爱昆曲，也爱摄影施夏明8月赴台湾参加演出。演出间隙，他在淡水渔人码头拍摄日落。(新华社发)
（三）2015—2016年：平台经济爆发——外卖、网约车与快递
2015年6月5日，陶艺师董全斌在位于景德镇的工作室中修整一款公道杯的坯体。(新华社记者周密摄)
2015年到2016年，移动互联网的普及催生了平台经济的爆发式增长，就业形态随之发生了革命性的变化。这期间，几个重要的平台型行业集中崛起。
外卖行业是变化最显著的领域之一。2013年，美团外卖上线；2014年，饿了么获得大额融资，开始全国扩张；2015年，百度外卖加入竞争。三大平台烧钱补贴用户，迅速培养了消费者的点餐习惯。到2016年，每天有数百万外卖订单在全国各地产生。每一笔订单背后，都有一个外卖骑手在街头飞驰。外卖骑手这个职业，在2013年之前几乎不存在，到2016年已经吸纳了超过100万就业人口。这些骑手绝大多数是农民工和城市待业青年，他们不需要高学历，不需要复杂技能，只要有一辆电动车、一部智能手机、能吃苦耐劳，就可以获得一份月收入四五千元甚至更高的工作。
2015年9月23日，一名快递员在一处阳澄湖大闸蟹直销点收件。(新华社记者刘大伟摄)
网约车行业也经历了类似的爆发式增长。2014年，滴滴和快的展开“补贴大战”，用户打车、司机接单都能获得高额补贴。2015年，滴滴与快的合并，随后优步中国加入竞争。到2016年，滴滴出行日订单量突破2000万单，注册司机超过1500万人。网约车为大量有车一族提供了灵活的兼职或全职就业机会。许多下岗工人、退伍军人、自由职业者，甚至一些白领在下班后跑网约车，以此补贴家用。
快递行业在这一时期同样高速增长。2013年，全国快递业务量为92亿件；到2016年，这一数字增长到313亿件，三年翻了三倍多。快递员的数量从几十万人增长到超过200万人。快递员和外卖骑手类似，门槛低、收入尚可、工作灵活，成为吸纳低技能劳动力的重要渠道。
这些平台型就业有一个共同的特点：去劳动关系化。骑手、司机、快递员与平台之间不是传统的雇佣关系，而是合作关系或劳务派遣关系。平台不给他们缴纳社会保险，不提供带薪休假，不承担工伤风险。劳动者的收入完全取决于接单量，没有底薪保障。这种模式降低了平台的用工成本，提高了用工的灵活性，但也使劳动者暴露在较高的风险之中——没有稳定的收入预期，没有养老医疗保障，没有工伤和失业保险。
平台经济的崛起，标志着中国就业形态从“单位+员工”的二元结构，走向“平台+个人”的新型关系。这是继1986年劳动合同制改革、1990年代下岗再就业之后，中国就业史上的第三次重大变革。
（四）2016—2017年：新业态用工争议——灵活就业的代价
随着平台经济的快速扩张，新业态用工带来的权益保障问题日益凸显。2016年到2017年，围绕外卖骑手、网约车司机是否应当被认定为“劳动者”，是否应当享有劳动法规定的各项权利，社会各界展开了激烈的讨论。
问题的核心在于：平台与从业者之间是否存在劳动关系？按照传统的劳动法理论，劳动关系的认定主要看三个标准：用人单位对劳动者进行管理、劳动者接受用人单位的规章制度、劳动者提供劳动并获取报酬。从表面上看，平台确实对骑手、司机有管理——有评分系统、有奖惩规则、有服务标准。但平台主张，从业者可以自由决定接单与否、工作时间长短，这在本质上更像是承揽合同而非劳动合同。
这一争议直接关系到从业者能否享受劳动法的保护。如果被认定为劳动关系，平台就必须为从业者缴纳社会保险、支付加班费、提供带薪休假，解除合同时还需支付经济补偿。如果被认定为非劳动关系，从业者就是“自雇人士”，所有的风险和保障都由自己承担。
2016年，北京、上海、深圳等地发生了几起外卖骑手工伤索赔案件。骑手在送餐途中发生交通事故，申请工伤认定，但平台以“不存在劳动关系”为由拒绝承担责任。法院的判决在不同地区出现了不一致的结果，有的支持骑手，有的支持平台。这种司法上的不确定性，反映出法律体系对新业态的滞后。
2017年，人社部等部门开始研究新业态用工的指导意见。政策制定者面临两难：如果严格按劳动法执行，平台用工成本将大幅上升，可能抑制平台经济的发展和就业的创造；如果不加以规范，数千万从业者的基本权益得不到保障，长期来看也不利于社会的稳定。这种张力在此后几年持续存在，成为就业政策领域最棘手的问题之一。
2016年10月3日，江苏苏州白塔东路一家“宠物宾馆”的工作人员为寄养的小狗修剪毛发。国庆长假期间，江苏苏州许多市民走亲访友、外出旅游，提供宠物寄养服务的“宠物宾馆”生意十分火爆。(新华社发)
2016年11月23日， “90后”特警女教官刘莹在特警基地训练馆内向男队员讲解枪支原理。(新华社发)
（五）2017年：制造业就业的拐点
2017年前后，制造业就业出现了历史性的拐点。国家统计局的数据显示，制造业就业人数在这一年开始进入下降通道。这背后的原因比较复杂。
首先是自动化和机器人的替代效应。从2010年开始，中国一直是全球最大的工业机器人市场。2017年，中国工业机器人销量达到13.8万台，同比增长近60%。汽车、电子、家电等行业的大型工厂，大量采用自动化生产线替代人工。一个原本需要100名工人的车间，经过自动化改造后可能只需要20人。这种替代在提升生产效率的同时，也减少了制造业的就业岗位。
其次是产业转移效应。随着沿海地区劳动力成本上升、土地资源紧张，部分制造业企业向内陆转移或向东南亚转移。转移到内地的企业虽然仍然在中国境内，但由于中西部地区劳动力供给相对充裕，工资水平较低，就业机会从沿海转移到了内地，总量上未必减少。但转移到东南亚的产能，则意味着就业岗位流失到了国外。
再次是制造业内部的结构调整。低端、劳动密集型的制造业在萎缩，而高端、资本密集型的制造业在扩张。后者对工人的技能要求更高，但吸纳的就业人数远少于前者。这就导致制造业就业总量下降的同时，出现了“招工难”与“裁员”并存的现象——低技能工人找不到工作，高技能工人供不应求。
制造业就业的下降，被服务业就业的增长所抵消。2013年到2018年间，服务业年均新增就业超过1000万人，成为吸纳就业的主渠道。但服务业的结构也在变化。传统服务业如批发零售、住宿餐饮等吸纳能力趋于饱和，而现代服务业如信息技术、金融、商务服务等虽然增长快，但对劳动者的学历和技能要求较高，无法吸纳从制造业溢出的低技能劳动力。
（六）2018年：就业优先政策的升级
2018年7月，中共中央政治局会议首次提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”，稳就业被置于“六稳”之首。这一排序传递了明确的信号：在经济下行压力加大、外部环境复杂多变的背景下，就业是宏观政策的首要目标。
同年12月，国务院发布《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》，提出了一系列稳就业措施。包括：对不裁员或少裁员的参保企业，返还50%的失业保险费；支持困难企业开展职工在岗培训；对符合条件的失业人员发放临时生活补助；扩大就业见习补贴范围等。这些措施的出台，标志着就业政策从“被动应对”转向“主动预防”。
2018年还有一件大事值得关注：国家机构改革中，新组建的退役军人事务部开始运作。退役军人就业安置被纳入国家就业工作的重点。同年，教育部等部门联合推出“高校毕业生基层成长计划”，引导毕业生到基层、到中西部、到中小微企业就业。重点群体就业的政策体系进一步完善。
但2018年就业市场的压力不容忽视。这一年，中美贸易摩擦升级，出口企业面临加征关税的压力。部分外向型制造业企业开始感受到订单减少、利润下滑的寒意。虽然全年城镇新增就业1361万人，完成了年度目标，但隐忧已经浮现。一些沿海城市的劳动力市场出现了“旺季不旺”的现象，求职者找工作的时间明显拉长。
（七）2019年：就业优先政策的正式确立
2019年3月，全国两会上，“就业优先政策”被首次置于宏观政策层面，与财政政策、货币政策并列。这是中国就业史上的一个标志性时刻。
在此之前，就业政策虽然重要，但通常被视为民生保障的一部分，附属于经济增长目标。就业优先政策的提出，意味着就业从“增长的附属品”变成了“政策的核心目标”。也就是说，在制定宏观经济政策时，不仅要看GDP增速、通货膨胀率、国际收支平衡等传统指标，还要把就业状况作为优先考虑的因素。如果某项政策虽然有利于经济增长，但会严重损害就业，那么这项政策就要慎重出台。
就业优先政策的具体内容在2019年进一步丰富。政府工作报告提出，要“实施更积极的就业政策”，包括：从失业保险基金中拿出1000亿元用于职业技能提升行动；高职院校扩招100万人，重点面向退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民；对招用农村贫困人口、城镇登记失业人员的企业给予税费减免；支持灵活就业和新就业形态发展。
2019年还有一个重要的政策信号：国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，首次在中央文件中提出“避免用老办法管理新业态”，要求“抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社会保障政策”。这意味着，政策制定者开始正视新业态用工的权益保障问题，并在探索解决方案。
2019年全年的就业数据基本平稳：城镇新增就业1352万人，年末城镇登记失业率3.62%，保持在较低水平。但青年失业问题开始引起更多关注。当年16至24岁青年失业率一度超过13%，明显高于总体失业率。高校毕业生规模达到834万人，再创历史新高，“最难就业年”的提法再次出现。
（八）裂变期的重要特征：就业形态的多元化
回顾2013到2019年这七年，中国就业领域最深刻的变化，是就业形态的多元化。
在传统的“单位就业”之外，平台就业、灵活就业、自主创业、共享用工等新型就业形态大量涌现。一个人可以全职送外卖，也可以在下班后兼职跑网约车；可以开一家网店自己当老板，也可以做一名自由职业者在平台上接单；可以在孵化器里创业，也可以成为直播平台的主播。就业不再是一份固定的工作，而是一种灵活的组合方式。
这种变化背后有几个推动力。第一是技术进步。移动互联网、大数据、云计算降低了交易成本，使零散的服务供给能够高效匹配零散的需求。第二是观念转变。年轻一代不再把“稳定”作为选择工作的首要标准，他们更看重灵活性、自主性和个人兴趣。第三是政策引导。双创政策、就业优先政策、新业态发展政策，都为多元化就业创造了制度空间。
2017年7月27日，第15届中国国际数码互动娱乐展览会在上海新国际博览中心拉开帷幕。一位参观者佩戴VR眼镜在体验一款结合虚拟现实技术的赛车游戏。(新华社记者方喆摄)
2018年3月10日，一名来自广东的游客在拉萨街头直播。网络直播属于一个新兴职业(新华社记者觉果摄)
多元化就业带来的好处是明显的。它扩大了就业的容量，使更多人能够以适合自己的方式参与劳动。尤其是对于就业困难群体——低技能劳动者、中老年失业者、残疾人、家庭主妇——灵活就业提供了低门槛的谋生途径。对于企业来说，灵活用工降低了成本，提高了应对市场波动的能力。
但多元化就业也带来了新的挑战。社会保障体系建立在传统的“单位就业”基础上，灵活就业者参保难、参保率低的问题一直没有得到有效解决。劳动法律体系以“劳动关系”为核心概念，灵活就业者往往被排除在保护范围之外。职业培训和技能提升的机会，也大多向正规就业者倾斜。这些“制度滞后”的问题，成为下一阶段就业改革的核心议题。
2019年是中国就业史上一个承上启下的年份。一方面，就业优先政策的确立标志着就业在国家治理体系中的地位达到了新的高度；另一方面，新业态用工的权益保障、青年失业的结构性矛盾、人口老龄化对劳动力供给的影响等深层问题，已经浮出水面，等待着下一阶段的回应。
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主要参考资料来源：
1. 国家统计局：《中国统计年鉴》2014—2020年卷
2. 国家统计局：《中国劳动统计年鉴》2014—2020年卷
3. 国家统计局：《国民经济和社会发展统计公报》2013—2019年
4. 人力资源和社会保障部历年统计公报
5. 国务院：《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（2019年）
6. 国务院：《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》（2018年）
7. 国家市场监管总局：全国市场主体发展报告（2014—2019年）
8. 国家邮政局：快递行业运行数据（2013—2019年）
9. 中国互联网络信息中心（CNNIC）：中国互联网络发展状况统计报告
10. 公开出版的学术著作及权威媒体报道（略列）（作者笔名：亮子悟理1975，源自：《中国就业2026年5月》；图片文字来源：张锰、许燕、聂建江、李尕、周密、刘大伟、觉果、方喆等。）
